II OSK 3043/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 331/13 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania kopii pism oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., II SA/Gd 331/13, po rozpoznaniu skargi Z. W. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r., i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie wydania kopii pism w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a., odmówiło Z. W. wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy nr 4719/12. Postanowieniem z [...] marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w Gdańsku utrzymało powyższe postanowienie w mocy. Kolegium, wskazując na treść przepisu art. 73 § 1 k.p.a. podniosło, że jego obowiązkiem jest jedynie umożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, jednakże z uwzględnieniem możliwości technicznych jakimi dysponuje organ. Organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość udostępnienia stronie akt sprawy. Oznacza to, że nie ma obowiązku sporządzania odpisów wskazywanych dokumentów i dostarczania ich stronie. Poinformowano stronę o możliwości sporządzenia kserokopii dokumentów w siedzibie organu. Powyższe postanowienia zapadły w ramach postępowania zainicjowanego przez Reknica sp. z o.o. w Kolbudach, która wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w Gdańsku z [...] lutego 2011 r. wydaną w sprawie [...]. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Kolegium wznowiło przedmiotowe postępowania pod sygn. [...], a następnie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...] Kolegium odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] lutego 2011 r. Z. W. w skardze na powyższe postanowienie wskazał, że zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Kolegium w dniu 21 lutego 2013 r. i bezpośrednio po przejrzeniu akt ustnie zwrócił się do pracownika Kolegium o wydanie kserokopii trzech pism z akt celem przekazania ich Prokuraturze, a następnie złożył pisemny wniosek o sporządzenie kserokopii pisma z 17 sierpnia 2012 r. i z 28 sierpnia 2012 r. oraz notatki z 21 lutego 2013 r. Podkreślił, że odmówiono mu wykonania kserokopii gdy zwracał się o nie bezpośrednio w siedzibie Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że regulujący zasady udostępniania akt przepis art. 73 k.p.a. składa się z trzech paragrafów normujących zasady postępowania w różnych sytuacjach, przy czym dla oceny legalności postanowień wydanych w sprawie zasadnicze znaczenie miała treść art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Pierwszy z nich dotyczy udostępniania stronie akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1). Natomiast przedmiotem regulacji art. 73 § 2 k.p.a. jest uwierzytelnianie sporządzonych przez strony oraz wydawanie stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Orzekający organ wskazał jako podstawę wydawanego postanowienia przepis art. 73 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący domagał się wydania jedynie kserokopii wskazanych dokumentów, nie wskazując jednocześnie, że mają one zostać przez organ uwierzytelnione. Wadliwie zatem organ zakwalifikował wniosek jako wypełniający dyspozycje przepisu art. 73 § 2 k.p.a. Obowiązek wydania kserokopii dokumentów wynika jednoznacznie z wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. realizacji zasady jawności służyć ma możliwość przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania oraz sporządzania z nich notatek, odpisów i kserokopii. Również sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. do obowiązku organu prowadzącego sprawę należy umożliwienie stronie sporządzania notatek i kopii. W ramach tego obowiązku organ ten powinien umożliwić stronie uzyskanie kopii zwłaszcza gdy nie kwestionuje faktu, że istnieje możliwość wykonania tej kserokopii na urządzeniu należącym do organu. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu jest sporządzenie tej kserokopii. Problem w takiej sytuacji sprowadzać się może jedynie do ustalenia zasad odpłatności. Sąd zaznaczył, iż udostępnianie akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. nie jest uwarunkowane istnieniem ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Skoro zatem uprawnienie do sporządzania odpisów z akt sprawy może być realizowane również przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach, a ich wydanie nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od wykazania ważnego interesu strony, to odmowę wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy Sąd uznał za naruszającą art. 73 § 1 k.p.a. Na marginesie Sąd wskazał, że organ bezzasadnie utożsamiał obowiązek umożliwienia skarżącemu sporządzenia kserokopii dokumentu z obowiązkiem sporządzenia kserokopii na koszt organu oraz wysłania na własny koszt. Czym innym jest jednak obowiązek urzędowego doręczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innym obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie uzyskania kserokopii na koszt zainteresowanego. Organ może ustalić odpłatność za realizacje takiego wniosku o wykonanie kserokopii i wysyłkę takich dokumentów. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienia oraz postanowienia je poprzedzające zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na podstawie tego przepisu na organie administracji publicznej ciąży obowiązek sporządzenia kserokopii pism z akt sprawy i przesłania ich na adres wnioskodawcy, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie niedopełnienia przez organ I instancji obowiązku polegającego na wydaniu kopii pism z akt sprawy oraz przesłanie ich na adres wnioskodawcy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw, z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że naruszenie tego przepisu k.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, iż Kolegium zakwalifikowało wniosek jako wypełniający dyspozycje przepisu art. 73 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Kontrolą sądową objęte zostały postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w przedmiocie odmowy wydania kserokopii pism z akt sprawy. Mimo powołania w sentencji postanowień przepisów art. 73 § 2 i 74 § 2 kpa, Sąd badał zgodność z prawem podjętych rozstrzygnięć przez pryzmat art. 73 § 1 i §1a kpa, do unormowania którego nawiązało SKO w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2013 roku. Zgodnie z art. 73 § 1 kpa, strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym czynności te, stosownie do §1a mają być dokonywane w lokalu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Przepis powyższy w zmienionym brzmieniu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 roku co ma znaczenie w sprawie, gdyż organ stosując go jako podstawę rozstrzygnięcia kierował się wykładnią wypracowaną w orzecznictwie w poprzednim stanie prawnym. Mianowicie według art. 73 § 1 kpa przed nowelizacją organ administracji obowiązany był umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie notatek i odpisów. Uwzględniając literalną treść tego przepisu w orzecznictwie wyrażano pogląd, że rolą organu jest zapewnienie stronie możliwości wykonania notatek, odpisów lub kserokopii, lecz strona nie może żądać aby kserokopie dokumentów wykonywał i dostarczał sam organ. Takie właśnie stanowisko zaprezentował organ odmawiając wnioskodawcy wykonania i doręczenia kserokopii trzech pism, znajdujących się w aktach sprawy. Również w skardze kasacyjnej SKO, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych z 2001 i 2010 roku, podniosło, że na podstawie art. 73 § 1 kpa organ nie ma obowiązku sporządzania odpisów wskazywanych dokumentów i dostarczania ich stronie. Dalej jednak niekonsekwentnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że gdyby skarżący wniósł o sporządzenie kserokopii z akt sprawy, to jego żądanie zostałoby uwzględnione na podstawie art. 73 § 1 kpa. Organ nie ma natomiast obowiązku doręczenia stronie kopii sporządzonych odpisów, a tym samym nie jest uprawniony do ustalenia odpłatności za takie czynności. Odnosząc się do powyższych zarzutów zaznaczyć należy, że już w poprzednim stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2010 roku II OSK 2043/09 stwierdził, że uprawnienie strony do sporządzenia odpisów z akt sprawy może być realizowane przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach. Natomiast organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 kpa. Kwestie techniki sporządzenia kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 kpa, a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwalniać. W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na potrzebę szerokiej interpretacji art. 73 § 1 kpa, który nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów. Wskazał też, że jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy) to powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić to stronie, za zwrotem związanych z tym kosztów. Zastrzegając, że organ decyduje w jakiej formie wywiąże się z obowiązku udostępnienia akt sprawy, jednocześnie NSA uznał, że przy weryfikacji zgodności z prawem postanowienia o odmowie sporządzenia kserokopii dokumentów priorytet mają gwarancje procesowe strony związane z zasadą jawności postępowania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że dokonana nowelizacja art. 73 kpa niewątpliwie poszerzyła uprawnienia stron w zakresie możliwości korzystania z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Trzeba więc przyjąć, że uprawnieniem strony do sporządzenia kopii z akt sprawy odpowiada obowiązek stworzenia warunków do wykonania ich osobiście przez stronę przy użyciu sprzętu własnego lub urządzeń należących do organu, przy czym czynności w tym zakresie mają być dokonywane w lokalu organu w obecności pracownika tego organu Przewidziany przez ustawodawcę obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1kpa oznaczać może w konkretnej sprawie powinność wykonania kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów. Ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku strony mogłaby nastąpić gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej ilości dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne jest wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Działania organu nie powinny mieć jednak charakteru formalistycznego, jak w niniejszej sprawie, w której wniosek strony o sporządzenie i doręczenie kopii trzech dokumentów z akt sprawy spotkał się z odmową organu, a postanowienia wydane w tym przedmiocie wymagały kontroli sądowej w dwóch instancjach. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta, prawo sporządzania notatek, odpisów i kopii, ale także prawo żądania kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy czym ich sporządzenie i doręczenie przez organ może być warunkowane poniesieniem kosztów przez stronę. Taka interpretacji art. 73 § 1 i § 1a kpa nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony o doręczenie jej kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W kontekście poczynionych uwag za drugorzędną należy uznać kwestię doręczenia sporządzonych kserokopii przez organ. Podstawą wydania postanowienia odmownego nie mogła być okoliczność, że przepis art. 73 § 1 kpa nie przewiduje wprost obowiązku organu doręczenia kopii sporządzonych na wniosek strony. Skoro organ nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, że żądanie sporządzenia kserokopii mogło być uwzględnione w trybie art. 73 § 1 kpa, to niezasadne było wydanie postanowienia odmownego. Zauważyć należy, że zasadniczo przepisy proceduralne regulujące czynności organu, a zwłaszcza ich obowiązki procesowe nie określają jednocześnie sposobu ich wykonania, podobnie jak w przypadku dotyczącym wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, zgodnie z art. 73 § 3 kpa. W sytuacjach wyraźnie nieuregulowanych przepisami organ ma obowiązek kierować się ustanowioną w art. 12 § 1 zasadą ograniczonego formalizmu i szybkości postępowania, co oznacza, że powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.