VII SA/Wa 153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. G. i R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. G. i R. G., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. J. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, handlowo-usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ewid. [...]i [...], obr. [...], przy ul. [...]róg [...]w P. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...]odmówił wszczęcia na wniosek z dnia 16 maja 2012 r. A. G. i R. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. J. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, handlowo-usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ewid. [...]i [...], obr. [...], przy ul. [...]róg [...]w P. Na to postanowienie zażalenie złożyli A. G. i R. G.. Organ odwoławczy na podstawie odpisu księgi wieczystej Kw. nr [...]oraz kserokopii wypisu aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2007 r. ustalił, że skarżący A. G. i R. G. swój interes prawny do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r., Nr [...], wywodzą z tytułu prawa własności do działki nr ewid. [...] sąsiadującej z nieruchomością, na której zaplanowana została sporna inwestycja. Z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynku wolnostojącego, handlowo-usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ewid. [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] róg [...] w P.. Projektowany budynek jest usytuowany na działce nr ewid. [...], w odległości ok. 43 m od granicy działki skarżących. Z kolei na działce nr ewid. [...], bezpośrednio, graniczącej z działką nr ewid. [...], zaprojektowano zieleń oraz powierzchnię utwardzoną na którą składa się 10 miejsc parkingowych, podjazdy oraz chodniki. Przy czym miejsca parkingowe znajdują się w odległości o ok. 18 m od granicy z działką nr ewid, [...], stanowiącą własność skarżących. Sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr ewid. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość należąca do A. G. i R. G.a nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...]. Skarżący mogą bez przeszkód zagospodarować działkę będącą ich własnością, sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu (zarówno istniejącego, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z treścią § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłaniającego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. W ocenie organu wysokość projektowanych obiektów (tj. poniżej 35 m), odległość dzieląca je od nieruchomości wnioskodawcy (tj. odległość większa niż wysokość projektowanych obiektów "przesłaniających"), oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach § 57 i § 60 w/w rozporządzenia, sprawiają że działka o nr ewid. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia (dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 19 (dotyczącego odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis (§ 22 i § 23 dotyczącego odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi), przepis § 57 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), przepis § 60 ust. 1 (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych). Organ wskazał, że z dokumentacji projektowej nie wynika, żeby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, w możliwości korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, nie pozbawia ich dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. w/w rozporządzenia) usytuowanego na niej obiektu (istniejącego, jak i potencjalnych), nie ingeruje w jakikolwiek sposób w działkę, stanowiącą własność skarżących. Organ II instancji stwierdził, że działka stanowiąca własność skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, oni sami nie są ograniczeni w możliwości jej zagospodarowania. Również skarżący nie wskazali okoliczności uzasadniających ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r., Nr [...]. Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną. Uwzględniając indywidualne cechy zaprojektowanego obiektu budowlanego i sposób zagospodarowania terenu obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość inwestycyjną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego zaistniała przeszkoda prawna do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], co uzasadniało utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. G. i R. G.a. Skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]; 2. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]Nr [...]z dnia [...].03.2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani E. J. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, handlowo - usługowego (handel obwoźny - artykuły spożywcze) na działce nr ewid, [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] róg [...] w P., 3. zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podnieśli wiele zarzutów merytorycznych dotyczących niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...]odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r., nr [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W kontrolowanej sprawie przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011 r. przez osobę, która nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony Zdaniem Sądu, zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszyli art. 61a § 1 k.p.a. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Wojewoda [...]przystąpił do merytorycznego badania interesu prawnego wnioskodawców. Następnie w wyniku dokonanej analizy materialnoprawnych przesłanek, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, odmówiły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania uznając, iż strona nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. W ocenie Sądu przeprowadzenie tego rodzaju postępowania wyjaśniającego, nie było możliwe, bez wszczęcia postępowania, z uwagi na to, że nie zachodziła w sprawie sytuacja oczywistego braku przymiotu strony składających wniosek. Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może nastąpić tylko sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy i przeprowadzenia dowodów. Zastosowanie tej regulacji prawnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony w postępowaniu. W innych przypadkach, postępowanie wszczyna się na żądanie strony zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., i dopiero po wszczęciu postępowania powstaje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Z tych przyczyn oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszyły bowiem przepis art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż ocena dotycząca interesu prawnego wnioskodawcy i przymiotu strony mogła być dokonywana wyłącznie po wszczęciu postępowania w sprawie. Ponowne rozpoznanie wniosku skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]marca 2011, nr [...], powinno nastąpić po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do oceny czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie powinno zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji do jego złożenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit c w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł ja w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.