I OSK 92/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) del. WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 108/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., IV SA/Wr 108/13, oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie utraty prawa do stypendium. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżąca została skierowana do odbycia stażu na stanowisku referent administracji w Bibliotece Publicznej Miasta i Gminy w [...]. Staż ten, zgodnie z zawartą umową pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy w Polkowicach a Biblioteką Publiczną Miasta i Gminy w [...], rozpoczęła w dniu 2 kwietnia 2012 r. i miał trwać do dnia 1 października 2012 r. W związku z zawartą umową stażową Starosta Polkowicki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do stypendium od dnia 2 kwietnia 2012 r. w wysokości 913,70 zł miesięcznie, określając jednocześnie, iż stypendium to przysługuje w okresie odbywania stażu pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Dyrektor Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w [...] wystąpiła o rozwiązanie stażu ze skarżącą. Jako powód wskazano jej zwolnienie lekarskie od dnia 10 czerwca 2012 r., które zamierza kontynuować, co będzie skutkowało tym, iż nie zostanie zrealizowany przyjęty program stażu. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz.U. Nr 142, poz. 1160, dalej: rozporządzenie), w sytuacji gdy odbywanie stażu jest niemożliwe z przyczyn niezawinionych przez osobę bezrobotną np. usprawiedliwionej nieobecności i organizator stażu nie może realizować programu stażu, starosta może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, na wniosek organizatora, bądź z urzędu. Powiatowy Urząd Pracy w Polkowicach – wykonujący w tym zakresie zadania Starosty Polkowickiego, w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. poinformował skarżącą, iż staż zostaje przerwany z dniem 3 lipca 2012 r. bez orzekania o winie, a ostatnim dniem odbywania stażu był dzień 2 lipca 2012 r. Starosta Polkowicki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekł o utracie przez J. K. prawa do stypendium z dniem 3 lipca 2012 r. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta Polkowicki uznał, iż skoro wysłuchanie skarżącej w związku z rozwiązaniem stażu nastąpiło w dniu 4 lipca 2012 r. to utrata prawa do stypendium następuje z dniem 5 lipca 2012 r. o czym orzekł decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2012 r. Podstawę prawną decyzji ostatecznej stanowi przepis art. 53 ust. 6 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. poz. 415 ze zm., dalej: ustawą), i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Odwołującą z organizatorem stażu nie wiązał stosunek pracy i zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżąca została pozbawiona możliwości kontynuowania stażu (§ 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Oznacza to, że za okres udokumentowanej niezdolności do pracy odwołującej, który przypadał już po dniu zakończenia odbywania stażu, nie przysługuje jej stypendium stażowe. Otrzymywane w trakcie stażu stypendium nie zmienia swojego charakteru, ale przysługuje do niego prawo tylko przez okres przysługiwania prawa do stażu niezależnie od tego, czy trwa jeszcze niezdolność do pracy. Zatem z tego powodu strona nie może wywodzić korzystnych dla siebie rozwiązań z tytułu równego traktowania na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału IIa w dziale pierwszym ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, przysługujących wyłącznie pracownikom (§ 8 rozporządzenia). J. K. w skardze wniosła o "uchylenie decyzji i ewentualnie o jej zmianę i przedłużenie wypłaty stypendium za cały okres zwolnienia lekarskiego, począwszy od 3 lipca do 6 września 2012 r.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wyraźnie wynika, że starosta na wniosek organizatora lub z urzędu po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej realizowanie programu stażu. Wprawdzie w przepisie tym nie określono konsekwencji pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu lecz w ocenie Sądu skutkować to będzie również utratą przyznanego bezrobotnemu stypendium. W podstawie prawnej obu decyzji powołano przepis art. 53 ust. 6 ustawy, według którego bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1. Przepis ten stanowi podstawę nie tylko pozytywnego orzeczenia starosty, ale i negatywnego (por. nadto art. 9 ust. 1 pkt 14b ustawy). Sąd podkreślił użyte przez ustawodawcę wyrażenie: "w okresie odbywania stażu" uzależniające istnienie prawa do stypendium tylko w okresie stażu. Umowa o odbywanie stażu przez bezrobotnego została zawarta między Powiatem Polkowickim – Powiatowym Urzędem Pracy w Polkowicach, reprezentowanym przez Starostę Polkowickiego, a Biblioteką Publiczną w [...], jako organizatorem stażu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Starosta Polkowicki przyznał skarżącej prawo do stypendium od dnia 2 kwietnia 2012 r. w wysokości 913,70 zł miesięcznie, przysługujące w okresie odbywania stażu, pod warunkiem że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Z postanowienia § 10.2 powyższej umowy wynika, że w przypadku przerwania stażu przez bezrobotnego z przyczyn określonych w § 4 lit. f/ umowy i utraty przez niego stypendium bezrobotnego lub rezygnacji z odbywania stażu, umowa ulega rozwiązaniu, w zakresie odbywania stażu. Według § 4 lit. f/ umowy natomiast urząd zobowiązał się do pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu na wniosek organizatora stażu lub po zasięgnięciu jego opinii, w przypadku usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. Dyrektor Biblioteki Publicznej w [...] zawiadomiła Powiatowy Urząd Pracy w Polkowicach, iż skarżąca od dnia 10 czerwca 2012 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim z powodu problemów ze wzrokiem. Zwolnienie ma trwać do dnia 20 czerwca 2012 r. W przypadku zwolnienia lekarskiego w lipcu 2012 r. nie będzie możliwe uzupełnienie programu stażu skarżącej. Nieobecność stażysty przez cały miesiąc zdezorganizuje całość stażu w bibliotece. Kolejnym pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Dyrektor Biblioteki zwróciła się do PUP w Polkowicach o rozwiązanie stażu ze skarżącą zgodnie z § 4 pkt f/ umowy stażowej. Skarżąca bowiem od dnia 10 czerwca 2012 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Dnia 29 czerwca 2012 r. poinformowała, iż nie zamierza przyjść na staż, będzie do końca kontynuowała zwolnienie lekarskie. W związku z tym nie będzie można zrealizować przyjętego programu stażu, a to będzie skutkować nieuzyskaniem uprawnień do zatrudnienia skarżącej w tej bibliotece. PUP w Polkowicach w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. poinformował bezrobotną o wniosku Biblioteki i oświadczył, że staż skarżącej realizowany na podstawie umowy z dnia 19 marca 2012 r. zostaje przerwany z dniem 3 lipca 2012 r. "bez orzekania o winie stron. Ostatnim dniem stażu był dzień 2 lipca 2012 r.". Zdaniem Sądu skoro w czasie stażu, ze względu na dłuższy okres zwolnienia lekarskiego, skarżąca nie mogła zrealizować jego celu jakim było przygotowanie do samodzielnej pracy na stanowisku referent administracji, to przerwanie stażu w drodze opisanej czynności Urzędu było zasadne. Przerwanie stażu zostało skonkretyzowane w umowie w szczególności poprzez określone sytuacje w jakich Urząd zobowiązał się to uczynić; jest ono także kategorią prawną określoną w § 9 ust. 2 rozporządzenia – w jednym i drugim przypadku dochodzi do zaniechania wykonywanych dotąd czynności, a to jest stan skutkujący utratą prawa do stypendium. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji w świetle tych okoliczności sprawy są więc zgodne z prawem. Nie można było uwzględnić w tym przypadku okoliczności, które odnoszą się do relacji istniejących miedzy skarżącą a innymi osobami. Podobnie sytuacja zdrowotna skarżącej nie mogła być przedmiotem oceny, tym bardziej, że i usprawiedliwiona nieobecność stażysty uniemożliwiająca zrealizowanie programu stażu jest powodem jego przerwania przez starostę. W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. J. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 6 i brak zastosowania art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do utraty przez skarżącą stypendium przyznanego jej na czas odbywania przez nią stażu określonego w art. 53 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia – podczas gdy skarżąca jako bezrobotna skierowana na staż ma prawo do stypendium i zachowała do niego prawo podczas usprawiedliwionej i udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie odbywania stażu, a skarżąca nie została pozbawiona możliwości kontynuowania stażu w sposób skuteczny, bowiem umowa nie została rozwiązana zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych, Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącego utraty uprawnień przez skarżącą do stypendium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne. Sąd Wojewódzki dokonał bowiem prawidłowej oceny co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zaznaczyć należy, że przedmiotem kontrolowanych decyzji było rozstrzygnięcie o utracie stypendium, podjęte na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekł o utracie przez skarżącą stypendium w związku z zakończeniem stażu dokonanym w trybie § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Mianowicie Starosta, działając na wniosek organizatora stażu, pozbawił skarżącą możliwości kontynuowania stażu wobec usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu. Niewątpliwie w świetle art. 53 ust. 6 ustawy należy przyjąć, że skoro ustawowym warunkiem przyznania stypendium było rozpoczęcie odbywania stażu, to nieodbywanie stażu przez bezrobotnego daje podstawę pozbawienia prawa do stypendium. Sąd Wojewódzki kontrolując legalność decyzji orzekającej o utracie prawa do stypendium obwiązany był do ustalenia, czy zaistniały zdarzenia skutkujące zakończeniem stażu. W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegało zatem to, czy doszło do skutecznego pozbawienia bezrobotnej możliwości kontynuowania stażu, dokonanego przez starostę w następstwie wniosku organizatora złożonego w związku z pozostawaniem skarżącej na zwolnieniu lekarskim. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego akceptującego stanowisko organu odwoławczego, według którego okres niezdolności skarżącej do pracy w związku z chorobą wskazywał, iż skarżąca nie zrealizuje programu stażu i nie nabędzie przygotowania do samodzielnej pracy na planowanym stanowisku. Jako niezasadny należało uznać zarzut co do przedwczesności działania organu, który pismo informujące skarżącą o przerwaniu stażu skierował w dniu 3 lipca 2012 r., a jej wysłuchanie nastąpiło dnia następnego. Istotne dla oceny sprawy było to, że w dacie orzekania przez Starostę spełnione były przesłanki warunkujące utratę prawa do stypendium, natomiast fakt dokonania wysłuchania skarżącej w dniu 4 lipca 2012 r. skutkował tym, że w decyzji z [...] października 2012 r. organ zmienił datę utraty prawa do stypendium na dzień 5 lipca 2012 r. Zaznaczyć należy, że skoro wysłuchanie skarżącej zostało dokonane i jednocześnie zaszła przesłanka przewidziana w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, tj. usprawiedliwiona nieobecność uniemożliwiająca zrealizowanie programu stażu przez bezrobotną – to zakończenie stażu z inicjatywy organizatora było skuteczne. Chybiony okazał się również zarzut odnoszący się do przepisu art. 80 ust. 1 ustawy stanowiącego, że bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego razie choroby i macierzyństwa. Z powyższego unormowania wynika, że w razie niezdolności do pracy z powodu choroby bezrobotny zachowuje prawo do stypendium, pod warunkiem że następuje to w okresie "odbywania stażu". Prawo do stypendium nie przysługuje gdy doszło do zakończenia stażu w związku z "pozbawieniem bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu" – w trybie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, bezrobotny zachowuje prawo do stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający "w okresie odbywania stażu". Tymczasem w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała gdyż doszło do skutecznego zakończenia stażu, konsekwencją czego było wydanie decyzji o utracie prawa do stypendium. Niezależnie od wskazanych uwarunkowań należy przyjąć, że za taką interpretacją przepisów art. 53 ust. 6 i art. 80 ust. 1 ustawy przemawia również cel jakiemu służy staż bezrobotnych oraz przyznawane stypendium. Mianowicie organ orzekający w sprawach stypendium powinien czuwać nad tym, aby umowa zawierana pomiędzy starostą a pracodawcą realizowała cel stażu, jakim jest nabycie przez bezrobotnego doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, które mają poprawić jego sytuację jako podmiotu poszukującego zatrudnienia na rynku pracy. Niewątpliwie mając na uwadze cel stażu właściwy organ administracji ma obowiązek rozważyć każdorazowo zasadność kontynuowania stażu w przypadku absencji chorobowej stażysty. Jak zostało wyżej omówione, organy orzekające w przedmiocie utraty prawa do stypendium w sposób właściwy uwzględniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, co dawało Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do oddalenia skargi. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.