II SA/Rz 254/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 254/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku B. S. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, tj. działki nr 134/1 własności B. S. z działką nr 135/1 własności M. T., położonych w obr. [...], jako bezprzedmiotowego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia 25 lipca 2012 r. B. S. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o rozgraniczenie nieruchomości w obrębie [...] pomiędzy działką nr 134/1 (stanowiącą jej własność) a działką nr 135/1 (własności M. T.). We wniosku tym podała, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził rozgraniczenie nieruchomości nr 135/1 i 134/1, decyzja ta była dla niej niekorzystna, wniosła "sprzeciw". Podała, że Sąd Rejonowy [...] wezwał M. T. (wnioskodawczynię) do uiszczenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie. Wobec nieuiszczenia opłaty wniosek ten został zwrócony. Podała, że w dniu 14 listopada 2011 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując, że z chwilą wniesienia przez nią wniosku o przekazanie sprawy Sądowi, decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. utraciła moc wiążącą i nie istnieje w obrocie prawnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe wnioskodawczyni podała, że w jej ocenie niedopuszczalnym jest traktowanie decyzji rozgraniczeniowej jako prawomocnej. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, tj. działki nr 134/1 własności B. S. z działką nr 135/1 własności M. T., położonych w obr. [...], jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że pomiędzy przedmiotowymi działkami prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe i zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U, z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwanej dalej "P.g.ik." wydana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zatwierdzająca przebieg granicy pomiędzy ww. działkami. Organ wskazał, że ponowna decyzja w sprawie rozgraniczenia pomiędzy przedmiotowymi działkami dotknięta byłaby sankcją nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jako błędne ocenił stanowisko wnioskodawczyni, że samo złożenie przez stronę niezadowoloną z rozgraniczenia wniosku o przekazanie sprawy do sądu, powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą. Powoływane przez wnioskodawczynię orzeczenia dotyczyły sytuacji, gdzie sąd powszechny podjął czynności procesowe i wydał orzeczenie o rozgraniczeniu. Wójt wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy na wniosek M. T. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr 135/1 i nr 134/1. Jednostka wykonawstwa geodezyjnego przeprowadziła na gruncie rozgraniczenie, podczas którego na okazaną przez geodetę granicę obie strony wyraziły zgodę i w dniu 23 lipca 2010 r. podpisany został protokół graniczny (bez żadnych uwag). Operat z rozgraniczenia przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 sierpnia 2010 r. pod nr [...], następnie w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydana została decyzja o rozgraniczeniu, na podstawie art. 33 ust. 3 Pgik. B. S. niezadowolona z ww. decyzji złożyła wniosek o przekazanie sprawy do sądu powszechnego, wobec niedopełnienia warunków formalnych (nieuiszczenie opłaty od wniosku przez M. T.) Sąd Rejonowy [...] zarządzeniem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt [...], zwrócił wniosek. W tej sytuacji decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzająca rozgraniczenie stała się ostateczna. Powyższy fakt powoduje, że organ po raz drugi nie może rozstrzygać sprawy, która inną decyzją została już ostatecznie zakończona, naruszałoby to art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wniosek B. S. z dnia 25 lipca 2012 r. o rozgraniczenie, jako bezprzedmiotowy, uzasadnia umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 3 P.g.ik. polegające na wadliwym przyjęciu, że decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest wiążąca pomimo, że jedna ze stron wystąpiła z wnioskiem o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia (prawnego) w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, polegające na nie odniesieniu się do poglądu wyrażonego w postanowieniu SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. i zawartej tam argumentacji oraz wywodzie wnioskodawczyni, a dotyczących utraty mocy wiążącej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Podtrzymując argumentację zawartą we wniosku inicjującym postępowanie B. S. zwróciła dodatkowo uwagę, że z treści zarządzenia Sądu Rejonowego [...] wynika, że jego przedmiotem jest zwrot wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, nie zaś wniosku o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Konsekwencją przyjęcia poglądu, że skutkiem nieuiszczenia przez wnioskodawcę opłaty od wniosku o rozgraniczenie i zwrotu wniosku o przekazanie sprawy sądowi a tym samym i uprawomocnienie decyzji rozgraniczeniowej, jest błędne twierdzenie, zgodnie z którym tylko wnioskodawca miałby możliwość domagania się przekazania sprawy rozgraniczeniowej do rozpoznania sądowi. Wnioskodawca, który jest adresatem korzystnej dla siebie decyzji rozgraniczeniowej, nie ma interesu w umożliwieniu drugiej stronie przekazania sprawy do rozpoznania przez sąd. Przyjęcie poglądu, że zwrot wniosku o rozgraniczenie prowadzi do uprawomocnienia się decyzji rozgraniczeniowej, prowadzi do sytuacji, gdzie jedna strona postępowania nie uiszczając opłaty doprowadza do uprawomocnienia się korzystnej dla siebie decyzji, uniemożliwiając zakwestionowanie jej drugiej stronie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, bowiem odpowiada ona prawu. SKO zaznaczyło, że kluczowe znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy ma decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zatwierdzająca granicę ustaloną przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy nieruchomościami ozn. jako działka nr 134/1 (własność B. S.) a działką nr 135/1 (własność M. T.). Postępowanie zakończone ww. decyzją dotyczyło również ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi samymi nieruchomościami, jaki podmiotami władającymi. Zarówno wniosek o rozgraniczenie rozpatrzony decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i wniosek z dnia 25 lipca 2012 r. dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Tożsamy jest przedmiot postępowania (rozgraniczenie nieruchomości), tożsama jest argumentacja (brak ustalonych granic) i występują tożsame strony. Tożsamość obydwu spraw powoduje, że aktualnie prowadzone postępowanie nie może zostać zakończone wydaniem decyzji orzekającej co do istoty. Kolegium podało, że sprawa rozgraniczenia została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Takiego skutku nie wywarło postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (na które to powołuje się odwołująca). Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie akceptuje zawartych w tym postanowieniu motywów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie. Żaden z przepisów ustawy P.g.ik. nie przewiduje anulacyjnego skutku związanego z żądaniem strony niezadowolonej z decyzji przekazania sprawy do sądu powszechnego. Przyjęcie odmiennego poglądu (tj. że samo żądanie przekazania sprawy do rozpatrzenia sadowi skutkuje utratą mocy obowiązującej decyzji) niweczyłoby cel postępowania sprawiając, że stabilne rozgraniczenie nieruchomości w obu trybach (administracyjnym i sądowym) w wielu wypadkach nie byłoby możliwe. W zaistniałym stanie faktycznym i prawym wydanie ponownej decyzji w tej samej sprawie, obarczałoby ją wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zasadnie zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. S. i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 i art. 33 ust. 3 P.g.ik. polegające na przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest wiążąca, mimo, że jedna ze stron wystąpiła z wnioskiem o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący i wnikliwy; art. 105 k.p.a. poprzez umorzenia postępowania w sytuacji gdy przesłanki do umorzenia nie zaistniały; art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia (prawnego) uniemożliwiającego jego instancyjną kontrolę. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu. Raz jeszcze podkreśliła stanowisko, że z chwilą wniesienia wniosku o przekazanie sprawy Sądowi, decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. utraciła moc wiążącą i nie istnieje w obrocie prawnym, co uzasadnia ponowny wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Zdaniem skarżącej stanowisko organów prowadzi do sytuacji, gdzie poprzez nieopłacenie wniosku o przekazanie sprawy sądowi przez wnioskodawcę (w sprawie o rozgraniczenie), uczestnik tego postępowania niezadowolony z wyników administracyjnego etapu postępowania rozgraniczeniowego pozbawiony zostaje możliwości rozpoznania sprawy przez sąd. Przez zaniechanie wnioskodawcy (zadowolonego z postępowania rozgraniczeniowego) uczestnik niezadowolony z jego wyników pozbawiony zostaje możliwości skorzystania z konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej ochrony sądowej. Organ winien dokonać systemowej i celowościowej wykładni przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazano, że wobec rozbieżnego orzecznictwa sądowego decyzja wydana została na podstawie tych poglądów judykatury, z którymi wiąże się względna stabilność aktu administracyjnego w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. – kwestionowanego przez skarżącą – było to, że organy obu instancji uznały, iż wniosek skarżącej z dnia 25 lipca 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości, tj. stanowiącej jej własności działki nr 134/1 z działką nr 135/1 własności M. T., poł. w obr. [...], Gmina [...] nie może zostać rozpoznany i załatwiony in merito, albowiem takie rozstrzygnięcie zawiera już w swej treści decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Ponownie wydana decyzja byłaby więc dotknięta wada wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że wniesione przez nią żądanie o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu spowodowało, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. utraciła moc wiążącą. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znajdującą się w aktach sprawy, Wójt Gminy [...] zatwierdził rozgraniczenie nieruchomości, wszczęte na wniosek M. T., tj. stanowiącej jej własność działki nr 135/1 z sąsiednią działką nr 134/1 własności skarżącej B. S., poł. w obr. [...], wykonane przez geodetę uprawnionego W. D. Na ustalone w rozgraniczeniu granice (na podstawie mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880 oraz oświadczeń stron) zainteresowane strony wyraziły zgodę i podpisały protokół graniczny. Niesporne też jest, że B. S. skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 33 ust. 3 P.g.ik. (o którym to to uprawnieniu informuje decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.), zaś Sąd Rejonowy [...] (zarządzeniem z dnia 15.10.2010 r., [...]) wniosek zwrócił, wobec nieopłacenia go przez wnioskodawczynię – M. T. Nadmienić należy, że powołany wyżej art. 33 ust. 3 P.g.ik. ("Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi") wyklucza w istocie zastosowanie trybu odwoławczego przewidzianego w K.p.a., stąd też traktowany być musi jako lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. dotyczących odwołań od decyzji. Rozgraniczenie, jak z powyższego wynika, może być dokonane przez organ administracji lub przez sąd, stąd też wniosek o rozgraniczenie kończyć musi wydanie stosownego aktu prawnego – orzeczenia organu lub sądu. Jeżeli strony postępowania rozgraniczeniowego wydaną decyzją są usatysfakcjonowane, wówczas sprawa kończy się na etapie postępowania administracyjnego, natomiast gdy strona niezadowolona zażąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu – w tym sądzie. W sprawie rozgraniczenia działek nr 134/1 i nr 135/1 poł. w obr. [...], jak wcześniej wspomniano, została wydana decyzja o rozgraniczeniu (z dnia [...].08.2010 r.) i choć został złożony przez skarżącą wniosek o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, do sądowego rozgraniczenia nie doszło wobec zwrotu wniosku z przyczyn formalnych (nieopłacenia go przez M. T.). W takiej sytuacji ostatecznym staje się orzeczenie organu administracji, a więc decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. (I OSK 1764/11) skoro zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie winno ono zostać zakończone, gdyby natomiast przyjąć stanowisko skarżącego (tu skarżącej), że już sam tylko wniosek o przekazanie sprawy sądowi anuluje decyzję, a do postępowania sądowego nie dojdzie chociażby z przyczyn formalnych, powstałaby sytuacja wszczętego a nie zakończonego postępowania administracyjnego. Ponieważ organ administracji jest obowiązany sprawę załatwić (art. 104 K.p.a.) to musiałby prowadzić postępowanie z tego samego wniosku w sytuacji, gdy wydana już w sprawie decyzja nie została uchylona. Zgodzić się należy, że zwrot wniosku o rozgraniczenie przez sąd powoduje, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało dokonane przez organ administracji. Pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej. Trafnie zatem uznały organy obu instancji, że złożenie przez skarżącą wniosku z dnia 25 lipca 2012 r. o rozgraniczenie działek nr 134/1 i nr 135/1 poł. w obr. [...] nie może prowadzić do jego załatwienia in merito (wobec ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Tożsamy jest bowiem przedmiot postępowania (rozgraniczenie w/w działek), tożsama jest argumentacja (brak ustalonych granic), występują również w tej sprawie te same strony (B. S., A. T.). W takiej sytuacji prawidłowym jest umorzenie postępowania z w/w wniosku B. S., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. czyli wydanie orzeczenia kończącego sprawę pod względem procesowym. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, wywiera jednakże inny skutek prawny, bo stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (obligatoryjnego) jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiekolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (tu wynika z faktu, że postępowanie dotyczy sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną). Słusznie więc przyjęły organy orzekające w sprawie niniejszej (w ustalonym prawidłowo stanie faktyczno – prawnym), że wydanie ponownej decyzji w tej sprawie oznaczałoby, iż byłaby ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli skutkująca nieważnością decyzji. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 105 i art. 107 K.p.a., jak również art. 29 ust. 1 i art. 3 ust. 3 P.g.ik. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.