I OSK 2243/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 500/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 500/13 oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą H. R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]-część, [...] w jakiej grunt ten nie został oddany w użytkowanie wieczyste, [...] oraz [...] z obrębu [...]. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tego orzeczenia, bowiem wniosek dekretowy został złożony przez podmiot nieuprawniony i nie wywołał wobec tego skutków prawnych. Pełnomocnik F. W. primo voto R., dawnej właścicielki nieruchomości, złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w dniu 28 grudnia 1988 r. Z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, sporządzonej 20 listopada 1948 r. wynika, że budynek frontowy, oficyna lewa i prawa zostały objęte I kategorią zniszczeń. Budynki te mają odpowiednio 7 i 6 kondygnacji. Budynek frontowy na poziomie parteru ma 16 izb, natomiast oficyna na poziomie parteru posiada 17 izb. Organ przytaczając treść art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., stwierdził, że warunek określony w art. 214 ust. 2 powołanej ustawy nie został spełniony co do ilości izb, gdyż ich liczba przekracza 20. Ponadto działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] a zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu. Uzasadnia to odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. H. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepis art. 214 ust. 2 u.g.n. ograniczając odszkodowanie m. in. tylko do właścicieli działek zabudowanych domami, w których liczba izb nie przekracza 20 jest niezgodny z Konstytucją RP różnicując jego adresatów z punktu widzenia ochrony prawa do odszkodowania za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ponadto narusza podstawowe wolności i prawa wpisane w art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego ma tu miejsce sytuacja analogiczna tak jak w przepisie art. 215 u.g.n., co do którego Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, orzekł o niekonstytucyjności ust. 2 tego przepisu w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczącej odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m. st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. inne niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd powołał art. 214 ust. 2 u.g.n. i wskazał, że przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. muszą być spełnione kumulatywnie. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych organu wynika, że poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości warszawskiej – matka skarżącego F. W. I voto R. zgłosiła wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w dniu 28 grudnia 1988 r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 214 ust. 1 u.g.n. Z licznej, dobrze zachowanej, dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wynika, że na dzień wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czyli na dzień 21 listopada 1945 r. nieruchomość była zabudowana budynkiem frontowym i dwiema oficynami. Liczba izb w każdym z tych budynków przekraczała 20. Wobec tego, zdaniem Sądu prawidłowo organ uznał, że warunek określony w art. 214 ust. 2 u.g.n., a dotyczący wymogu, by działka była zabudowana domem, w którym liczba izb nie przekracza 20 nie został w tej sprawie spełniony, wobec tego nie ma podstaw do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W ocenie Sądu, niezasadnie skarżący zarzuca niekonstytucyjność przepisu art. 214 ust. 2 u.g.n. Sąd wskazał, że ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) w art. 82 (przed ogłoszeniem tekstu jednolitego z 1991 r. – art. 89) wygasiła prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. Jednocześnie przewidziała w art. 83 (przed ogłoszeniem tekstu jednolitego z 1991 r. – art. 90) możliwość odpowiedniego stosowania jej przepisów dotyczących odszkodowań w odniesieniu do określonych w przepisie nieruchomości. Natomiast w ust. 2 art. 82 przyznano osobom, które nigdy nie złożyły wniosku na podstawie dekretu warszawskiego lub też nie mogły liczyć na pozytywne rozpatrzenie wniosku możliwość zgłoszenia w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego należących do nich znacjonalizowanych gruntów. Z tym, że uprawnienie to przyznano w odniesieniu do ściśle określonych w tym przepisie nieruchomości, m.in. działki zabudowane domami, w których liczba izb nie przekraczała 20. Kwestionowany w skardze art. 214 u.g.n. przejął konstrukcję art. 82 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Reguluje on uprawnienia tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do 31 grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Sąd wskazał, że przepis ten nie wprowadza więc żadnej nowej regulacji prawnej, a stanowi tylko kontynuację rozwiązania przyjętego w art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i odnosi się wyłącznie do wniosków złożonych w terminie do 31 grudnia 1988 r. pod rządami art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a które nie zostały rozpoznane do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do dnia 1 stycznia 1998 r. Przepis ten jest więc przepisem przejściowym, gdyż z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami straciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. Nie zachodzi więc tu niezgodność art. 214 ust. 2 u.g.n. z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP, gdyż przepis ten umożliwia jedynie rozpatrzenie wniosków zgłoszonych pod rządami poprzedniej ustawy w sposób, w jaki regulowała te kwestie poprzednia ustawa, ustanawiając takie uprawnienie tylko dla poprzednich właścicieli ściśle określonych w niej nieruchomości. Wobec tego, zdaniem Sądu nie można analogicznie do tego przepisu zastosować stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 sygn. akt SK 41/09. Wyrok ten dotyczy art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi obecnie wyłączną podstawę roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości warszawskie. Natomiast art. 214 ust. 2 dotyczy wniosków złożonych do 31 grudnia 1988 r. i na warunkach określonych w przepisach obowiązujących w dacie ich składania czyli w art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. R., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię. Stosownie do art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. W myśl zaś art. 214 ust. 2 u.g.n. zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów skarżący kasacyjnie wskazuje, że w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji pomija wykładnię prokonstytucyjną, odrzucając możliwość analogicznego zastosowania do art. 214 ust. 2 u.g.n. stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku w odniesieniu do art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący kasacyjnie akcentuje pominięcie przez Sąd I instancji przy wykładni art. 214 ust. 2 u.g.n. niezgodnego z Konstytucją zróżnicowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji (art. 32 ust. 1 Konstytucji), czy też zróżnicowania z punktu widzenia ochrony prawa do odszkodowania za wywłaszczenie (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), jak i naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wobec tak postawionego zarzutu godzi się zauważyć, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. W niniejszej sprawie trudno zarzucić Sądowi I instancji, że źle zrozumiał treść spornych przepisów. Sąd zasadnie wskazał, że przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 214 ust. 1 i 2 powołanej ustawy muszą być spełnione kumulatywnie. Jedną z nich jest, co nie jest w sprawie sporne, wymóg by działka była zabudowana domem, w którym liczba izb nie przekracza 20. Inną zaś kwestią jest, czy takie uregulowanie - wprowadzające ograniczenia podmiotowe, polegające na przyznaniu uprawnienia wynikającego z art. 214 u.g.n. byłym właścicielom jedynie określonych w tym przepisie kategorii nieruchomości - jest zgodne ze wskazanymi przez skarżącego kasacyjnie przepisami Konstytucji RP. W kontekście podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie braku uwzględnienia wyroku TK z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, wskazać należy, że w wyroku tym określono skutki jego wydania (pkt 8). TK wskazał, że: "Wyrok Trybunału stwierdza niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy (zob. wyroki: sygn. SK 22/01, z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08)". Nadto Trybunał stwierdził, że "Wyrok wskazujący niekonstytucyjność ustalonego /.../ pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji." Trybunał uznał zatem, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. TK wskazał na potrzebę ustanowienia stosownych regulacji prawnych, co niewątpliwie jest zadaniem ustawodawcy. Z uwagi na podobieństwo konstrukcyjne pomiędzy unormowaniem art. 215 ust. 2 u.g.n. i art. 214 ust. 2 u.g.n., dotyczące pominięcia legislacyjnego, brak jest podstaw, w świetle przytoczonego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, do stawiania skutecznie Sądowi I instancji niedokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji obowiązany był zastosować przepisy art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, gdyż w jego kompetencjach nie leży stanowienie prawa. Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.