II SA/Gd 184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego z wnioskiem o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji na piśmie poprzez podanie "jakie kroki prawne podjął Sąd Rejonowy w związku ze stanowiskiem Zarządu SSP "Iustitia"?". Decyzją z dnia 4 lutego 2013 roku, nr [...], Prezes Sądu Rejonowego, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia informacji dotyczącej podania, jakie kroki prawne podjął Sąd Rejonowy w związku ze stanowiskiem Zarządu SSP "Iustitia". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Sądu wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy. W istocie zatem wnioskodawca nie domagał się udzielenia informacji publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy w zakresie, w jakim Prezes Sądu Rejonowego twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", Prezes Sądu Okręgowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że ustalenie Prezesa Sądu Rejonowego, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest trafne, a podnoszone w odwołaniu okoliczności nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Rejonowego oraz o zasądzenie od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 roku i nieumorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego nieuwzględnienia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego mającego wpływ na treść ww. decyzji, a polegającego na naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe przyjęcie, że fakt zapoznania się przez organ władzy publicznej (Prezesa Sadu Rejonowego) w ramach swojego urzędu i w ramach wykonywania swoich zadań publicznych z opinią prawną - stanowiskiem Zarządu SSP "Iustitia", nie stanowi informacji publicznej, 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej dla odmowy udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną. Formą załatwienia takiej sprawy jest zawiadomienie. Skarżący podniósł nadto, że Prezes Sądu Rejonowego oraz Prezes Sądu Okręgowego błędnie przyjęli, że nie jest informacją publiczną informacja o fakcie zapoznania się w ramach pełnionych funkcji z opinią prawną wskazaną we wniosku. Taki fakt, zdaniem skarżącego, stanowi informację publiczną. Ponadto organy uchyliły się od należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że brak jest wytworzenia przez Prezesa Sądu Rejonowego jakiejkolwiek informacji na temat opinii Zarządu SSP "Iustitia", a nadto stan wiedzy osoby sprawującej tę funkcję nie ma charakteru informacji publicznej, bo nie jest związany z realizacją zadań publicznych. Prezes Sądu zaznaczył przy tym, że nawet gdyby uznać, że żądana informacja ma charakter publiczny, to jej udostępnienie może dotyczyć wyłącznie informacji o faktach istniejących, a nie może polegać na przekazaniu informacji, których organ nie posiada. Dodatkowo Prezes Sądu Okręgowego stwierdził, że "należy uznać za słuszne zarzuty skarżącego co do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brak podstaw do jej wydania, dlatego też w tym zakresie skarga winna zostać uwzględniona". Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organy władzy sądowniczej należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należało, że co do zasady Prezes Sądu Rejonowego oraz Prezes Sądu Okręgowego, wydający zaskarżone w przedmiotowej sprawie decyzje, są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Wydające w niniejszej sprawie decyzje organy - odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji przez organy obu instancji nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które było w niniejszej sprawie konieczne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ww. ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, że odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji oraz że nie można odesłania tego traktować jako ograniczenia stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do przepisów regulujących samą formę decyzji, lecz należy je uznać za nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji, w tym w szczególności przepisów regulujących procedurę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku, sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Wa 1073/10, oba wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Wa 2259/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1109199; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 977/10, Baza Orzeczeń LEX nr 754091). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Sądu Rejonowego zostały wydane na podstawie ww. przepisu, co oznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego winny mieć zastosowanie do całego procesu wydawania tych decyzji, a więc zarówno do kwestii związanych z wyjaśnieniem zakresu żądania, jak i ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a także sporządzeniem uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku gdy żądanie jest niejasne, nieprecyzyjne organ zobowiązany jest - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego podanie - wniosek o udzielenie informacji publicznej do wyjaśnienia zakresu żądania. W innym bowiem przypadku organ nie ma możliwości prawidłowego załatwienia takiego wniosku. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę miały zatem obowiązek dokonać precyzyjnej analizy zakresu żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2013 roku, czego nie uczyniły. Analiza ta powinna przy tym zmierzać do ustalenia charakteru żądanej informacji w aspekcie zakwalifikowania jej do kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacja żądanej informacji według tego kryterium może jednak być dokonana prawidłowo dopiero po wyjaśnieniu treści żądania. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1737/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2013 roku - zdaniem Sądu, nie pozwala na ustalenie, jakich informacji skarżący żąda. Nie zostało wyjaśnione, o jakie stanowisko Zarządu SSP "Iustitia" pyta skarżący, a przecież - jak należy przypuszczać, skarżący swój wniosek złożył w związku z określonym stanowiskiem tego Zarządu, które zawarte zostało w konkretnym dokumencie. Ponadto w odwołaniu od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego skarżący wskazał, że organ ten odmówił mu udzielenia informacji - czy organowi znane jest stanowisko Zarządu SSP "Iustitia", co wskazywałoby na częściową modyfikację żądania. Z kolei w skardze skarżący opisuje ww. stanowisko Zarządu SSP "Iustitia" jako opinię prawną, jednak nadal bez bliższego określenia, o jaką opinię czy też stanowisko chodzi. W konsekwencji nie ma możliwości ustalenia, czego dotyczył wniosek skarżącego, który w piśmie z dnia 1 lutego 2013 roku domagał się udzielenia informacji na temat kroków, jakie podjął Prezes Sądu Rejonowego w związku ze stanowiskiem Zarządu SSP "Iustitia". Treść wniosku budzi uzasadnione wątpliwości co do zakresu żądania, zatem obowiązkiem organów było zwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku lub jego dookreślenie. Dopiero bowiem sprecyzowane żądanie może stać się podstawą do poczynienia ustaleń, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że również z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji rozpatrujących przedmiotowy wniosek nie można wywnioskować, o jakim stanowisku Zarządu SSP "Iustitia" mowa we wniosku skarżącego, a co za tym idzie - o czym konkretnie organy orzekały. Niewyjaśnienie powyższych kwestii przez organy obu instancji w toku przedmiotowego postępowania stanowiło naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Niewskazanie w uzasadnieniach wydanych decyzji jaki był dokładnie przedmiot rozstrzygnięcia (o czym konkretnie organy orzekały, tj. o jakim stanowisku Zarządu SSP "Iustitia") stanowiło nadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawową okolicznością faktyczną podlegającą wyjaśnieniu w przedmiotowym postępowaniu była treść żądania zawartego we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności tej organy nie wyjaśniły i nie przedstawiły ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Ponadto decyzje organów obu instancji nie zawierają żadnego uzasadnienia przyjętego przez organy stanowiska, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Jeżeli zatem żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Niedopuszczalne jest w takiej sytuacji wydawanie decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Baza Orzeczeń LEX nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeżeli organy orzekające w sprawie uznają, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, muszą jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, a nie mogą wydawać decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Jednak najpierw organ, do którego skierowany jest wniosek, musi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czego dane żądanie dotyczy, a takiego doprecyzowania żądania skarżącego przez organy wydające zaskarżone decyzje w niniejszej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Sądu Rejonowego zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu i w pierwszej kolejności w sposób niebudzący wątpliwości ustalić treść żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2013 roku. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.