II OZ 1067/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 785/12 oddalające wniosek Stowarzyszenia [...] w B. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/114/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 785/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] w B. o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/114/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrakowych w obrębie geodezyjnym Dąbrówka w gminie Borzytuchom. Sąd wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśniło, że "celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrony wartości w odniesieniu do zagadnień niżej eksponowanych tj.: - Działalność na rzecz szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego. - Współdziałanie, kształtowanie i kontrola prowadzenia polityki przestrzennej. - Wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym. - Działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi B. - Ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania człowieka." Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że jedną z przyczyn jego zawiązania była ochrona ww. wartości naruszonych działaniami i zaniechaniami wójtów gmin Tuchomie i Borzytuchom, przygotowujących projekty planów miejscowych. Stowarzyszenie powołało się także na doświadczenie "w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa związanego z przygotowaniem i uchwalaniem planów miejscowych, jak również, znajomość wszystkich aspektów niniejszej sprawy, która może wspomóc kontrolę sądową". Jak wyjaśniło Stowarzyszenie: "W zespole pracuje architekt - urbanista i inne osoby posiadające doświadczenie z zakresu planowania przestrzennego i stosowania przepisów prawa. Ponadto (...) to członkowie Stowarzyszenia udokumentowali nieprawidłowości - naruszenia prawa poczynione na etapie przygotowania projektów planów miejscowych, jak i później, o czym poinformowali Wojewodę P.". Rada Gminy Borzytuchom wniosła w piśmie z dnia 14 maja 2013 roku o oddalenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - oceniając przesłanki warunkujące udział Stowarzyszenia [...] w B. w niniejszym postępowaniu, uznał, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., wyklucza udział w nim organizacji społecznej na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Sąd ponadto podkreślił, że niniejsza sprawa nie mieści się w pojęciu "sprawy innych osób" (których legitymacja skargowa wynika z przysługującego im interesu prawnego, bądź w przypadku uchwał - naruszonego interesu prawnego), lecz wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organem gminy i również z tej przyczyny tylko te organy są stronami postępowania sądowego. Zważywszy zatem na charakter przedmiotowej skargi i zakres kontroli sądowej nad zaskarżoną uchwałą, Sąd nie dostrzegł ani uprawnień, ani konieczności udziału organizacji społecznej z uwagi na jej cele statutowe w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] w B. wniosło zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania – art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz błędną wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym; 2. Błędną wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sprawa ze skargi wojewody złożonej w trybie art. 93 ust. 2 u.s.g. nie jest sprawą innych osób. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy ze skargi Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 roku, nr XV/114/12 ze sprawą ze skargi Wojewody P. na w/w uchwałę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 p.p.s.a. Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Należy zwrócić uwagę, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody P. wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. W takiej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r. oddalił wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi Wojewody P. wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.