I OSK 2245/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Gorlickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2280/12 w sprawie ze skargi Starosty Gorlickiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2280/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Gorlickiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r., Nr [...], orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z dniem [...] grudnia 1954 r. gruntów i budynków w gromadzie Z. należących w chwili przejęcia do osób wymienionych w sentencji tego orzeczenia. J. K. wnioskiem z dnia 21 lipca 1996 r., zmodyfikowanym w dniu [...] 1996 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części orzekającej o przejęciu mienia H. i A. C.. Wnioskodawczyni wskazała, że w orzeczeniu tym błędnie podano nazwiska ww. osób, tj. A. H. i O. H.. Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia 21 marca 1997 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r., [...], uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji wskazując, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec powyższego wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. J. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 30 lipca 2009 r. przekazało powyższy wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie Małopolskiemu. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność, do których należy m.in. ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. ujęto nazwiska 121 osób, których grunty i budynki znajdujące się w gromadzie Z. przejęto na rzecz Skarbu Państwa, jednak nie wymieniono wśród nich H. C., ani A. C.. Wnioskodawczyni wprawdzie podniosła, że organ błędnie podał nazwiska tych osób, tj. A. H. i O. H., jednak jak wynika z informacji uzyskanych od Starosty Gorlickiego i Wójta Gminy Ujście Gorlickie, orzeczenie z dnia [...] grudnia 1954 r. nigdy nie było prostowane w zakresie powyższych nazwisk. Wojewoda Małopolski wskazał, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzję bada się w takiej postaci, w jakiej ona istnieje, stąd nawet gdyby przyjąć, że w orzeczeniu błędnie wpisano nazwiska poprzedników prawnych wnioskodawczyni, to organ nadzoru nie ma możliwości dokonywania sprostowań, czy domniemywania treści kontrolowanego orzeczenia. Skoro zatem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach wskazało, że przejęto nieruchomości należące do A. H. i O. H., organ nadzoru nie był uprawniony do przyjęcia, że osoby te są tożsame z A. i H. C.. Jeżeli w orzeczeniu wystąpił błąd, to powinien zostać on sprostowany przez właściwy organ, którym nie jest Wojewoda Małopolski. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia dotyczącego poprzedników prawnych wnioskodawczyni, tj. A. i H. C., to nie dotyczy ono jej interesu prawnego, co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 2012 r., Nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Małopolskiemu wskazując, że okoliczność, iż kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie było nigdy prostowane, nie oznacza, że A. i H. C. nie zostali pozbawieni tym orzeczeniem nieruchomości, skoro postanowiono: "przejąć z dniem [...] grudnia 1954 r. na Skarb Państwa grunty i budynki w gromadzie Z. po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami w szczególności po (...)". Znajdujące się zatem w sentencji tego orzeczenia wyliczenie osób, których nieruchomości zostały przejęte, nie ma charakteru wyczerpującego. Wnioskodawczyni jest następcą prawnym A. i H. C., którzy byli właścicielami nieruchomości ziemskich w gromadzie Z., co potwierdzają znajdujące się w aktach kopie wykazów hipotecznych. J. K. jest więc stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Małopolski naruszył również art. 61 § 4 kpa, bowiem pominął w postępowaniu Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice, który ma interes prawny w sprawie, jako właściciel części przedmiotowej nieruchomości. Oddalając skargę Starosty Gorlickiego na decyzje organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ pierwswzej instancji przedwcześnie przyjął, jakoby J. K. nie miała interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., jak również niewłaściwie ustalił krąg stron tego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia dotyczy interesu prawnego zarówno byłych właścicieli przejętych nieruchomości, jak również ich następców prawnych. H. (O.) C. i A. C. byli właścicielami nieruchomości ziemskich w gromadzie Z., co potwierdzają kopie wykazów hipotecznych: lwh 13 gminy katastralnej Z., lwh 5, 40 i 41 gminy katastralnej Ług. Skoro zatem orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. przejęto nieruchomości położone na tym właśnie terenie, i jak podnosi wnioskodawczyni, w jego sentencji błędnie wskazano nazwiska jej poprzedników prawnych, nieścisłość taka powinna zostać wyjaśniona i ewentualnie sprostowana przez właściwy organ w trybie art. 113 § 1 kpa. Dopiero po wyjaśnieniu powyższej okoliczności, możliwe będzie stwierdzenie, czy wnioskodawczyni ma w niniejszym postępowaniu interes prawny. Organ pierwszej instancji nie jest właściwy do sprostowania powołanego orzeczenia, jednak nie zwalnia go to od konieczności ustalenia kręgu stron postępowania. Wojewoda Małopolski ma zatem obowiązek wyjaśnić, czy wymienione w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954 r. pod pozycjami 79 i 115 osoby, tj. A. H. i O. H., faktycznie są poprzednikami prawnymi wnioskodawczyni. Kwestia ta stanowi, zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaistnienie którego skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego, którego krąg stron ma zostać ustalony w rezultacie rozstrzygnięcia innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Stanowisko takie znajduje oparcie przede wszystkim w art. 10 § 1 kpa, nakładającym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z samego faktu niewskazania w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954 r. nazwisk poprzedników prawnych wnioskodawczyni, tj. H. C. i A. C., nie można w okolicznościach niniejszej sprawy wywieść, że J. K. nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. Ponadto, w niniejszej sprawie, Skarb Państwa jest właścicielem części nieruchomości, której dotyczyło postępowanie, dlatego też ma w nim interes prawny. Nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Skoro więc część nieruchomości, których dotyczy postępowanie, jest nieruchomościami leśnymi, to tym samym Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice jest stroną tego postępowania. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Starosta Gorlicki zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprostowanie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. w zakresie nazwisk osób tam wymienionych pod pozycjami 79 i 115 stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaistnienie którego skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 61 § 4 kpa poprzez pominięcie strony postępowania tj. Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie, a tym samym brak podjęcia przewidzianych prawem środków do usunięcia prawa przez wydaną przez organ drugiej instancji decyzję administracyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. nie wymienia H. C. i A. C. będących poprzednikami prawnymi J. K.. Kwestia ewentualnego sprostowania tego orzeczenia w związku z powołaniem się przez J. K. na błędne sformułowanie w jego sentencji nazwisk jej poprzedników prawnych była przedmiotem badania organu pierwszej instancji, który ustalił, iż nie toczy się w tej sprawie żadne postępowanie. Za błędne należy więc uznać stanowisko Sądu, iż kwestia ewentualnego sprostowania powołanego orzeczenia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaistnienie którego skutkować powinno obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między jego rozstrzygnięciem a zakończeniem sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. Nie jest zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych czy celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji art. 97 kpa. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Na etapie procedowania przez organ pierwszej instancji wątpliwość co do poprawności brzmienia nazwiska osób ujawnionych w tym orzeczeniu nie zaistniała. Nie prowadzone było w tym przedmiocie ani z urzędu ani na wniosek zainteresowanej postępowanie prostujące. Samo hipotetyczne sprostowanie tego orzeczenia w przyszłości nie stoi na przeszkodzie w złożeniu ponownego wniosku o stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej poprzedników prawnych J. K.. W stanie faktycznym sprawy możliwe jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego sprostowania orzeczenia będącego przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Ponadto, Sąd uznał, że istnieje możliwość identyfikacji nieruchomości przejętych kwestionowanym orzeczeniem na rzecz Skarbu Państwa. Opierając interes prawny Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości, na twierdzeniu, iż podmiot ten jest aktualnym właścicielem przejętych nieruchomości Sąd musiał określić, jakie nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa kwestionowanym orzeczeniem. W innym wypadku niemożliwe byłoby ustalenie aktualnych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. W treści orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. wymieniono jedynie imiona i nazwiska osób, których nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa oraz ich ogólną powierzchnię. Nie wskazano w treści orzeczenia żadnych oznaczeń geodezyjnych za pomocą których można zidentyfikować przejmowane nieruchomości, nie powołano także liczby wykazu hipotecznego (Iwh) lub numerów parcel katastralnych, jakimi objęte były przejmowane nieruchomości. Nie wiadomo także, czy zostały przejęte wszystkie nieruchomości stanowiące własność konkretnej osoby, a położone w miejscowości Z., czy też ich część. Zatem Sąd twierdząc w zaskarżonym wyroku, iż orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. przejęto nieruchomości, które aktualnie stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice, dokonuje uściślenia i uszczegółowienia pierwotnej decyzji, co wykracza poza jego uprawnienia. organ prowadzący postępowanie nadzorcze a także Sąd nie są uprawnione do ustalania, jakie nieruchomości zostały przejęte na podstawie tego orzeczenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i organ nadzorczy nie może orzekać co do tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. W sytuacji gdzie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest orzeczenie o przejęciu nieruchomości nie zawierające jej oznaczenia, to kwestia wykazania nieruchomości przejętych przez Państwo w postępowaniu nadzorczym w ogóle nie wchodzi w rachubę. Ustalenie tej okoliczności stanowiłoby w istocie merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skoro Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach w treści orzeczenia wprost nie wskazało, jakie nieruchomości zostają tym orzeczeniem przejęte na rzecz Skarbu Państwa, to nie można domniemywać, iż wszystkie nieruchomości należące do konkretnej osoby zostały przejęte oraz, że ich aktualnym właścicielem jest Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice. Uznanie, iż na podstawie kwestionowanego orzeczenia przejęto nieruchomości identyfikowalne doprowadziło Sąd do przyjęcia błędnego stanowiska, iż Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice, jako aktualny właściciel nieruchomości winno być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Na poparcie twierdzenia, iż Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice wykazało, iż przysługuje mu status strony postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. nie przedstawiono żadnych dowodów. Nie powołano żadnych dokumentów geodezyjnych, numerów ksiąg wieczystych i numerów ewidencyjnych nieruchomości. Nie wskazano jakich nieruchomości właścicielami były osoby tam wymienione oraz, że aktualnie właścicielem tych samych nieruchomości jest Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gorlice. Brak jest zatem wyjaśnienia, na jakich dowodach Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie. Co więcej, Sąd w ogóle nie wskazał jakich nieruchomości właścicielem jest aktualnie Nadleśnictwo Łosie i czy te nieruchomości zostały objęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach oraz czy na podstawie tego orzeczenia w księgach wieczystych obejmujących te nieruchomości wpisano prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Z treści kwestionowanego wyroku nie wynika zatem, na podstawie jakich przesłanek Sąd uznał, iż Nadleśnictwo Gorlice posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie podnosząc okoliczności mające przemawiać za prawidłowym rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił konieczność niewątpliwego wyjaśnienia okoliczności - wskazanej przez organ odwoławczy - czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony we wnioskowanym przez nią postępowaniu. Wyjaśnienie to nie może jednak w przedmiotowej sprawie opierać się – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - na uprzedniej niezbędności przeprowadzenia postępowania służącego sprostowaniu orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. w zakresie nazwisk osób umieszczonych w tym orzeczeniu, lecz co najwyżej na ustaleniu, czy orzeczenie to wywarło jakiekolwiek skutki prawne wobec nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Ustalenie to może być w szczególności dokonane na podstawie wpisów w księdze wieczystej albo innych dokumentów stwierdzających, że przedmiotowe nieruchomości zostały objęte działaniem orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r., tj. że właścicielem tych nieruchomości jest Skarb Państwa na podstawie tego orzeczenia. Słusznie bowiem wskazano w skardze kasacyjnej, że organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o przedmiocie ocenianego orzeczenia. Nie zwalnia to jednak organu nadzoru z obowiązku wyjaśnienia, jakie skutki prawne wywarło oceniane orzeczenie. Wyjaśnienie to dokonywane jest w szczególności na podstawie właściwych dokumentów i rejestrów, z którymi ustawodawca wiąże skutek ustalenia stanu prawnego nieruchomości. O ile więc błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął za konieczne zawieszenie postępowania nadzorczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu przeprowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie sprostowania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r., o tyle prawidłowo oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego uznając za niezbędne wyjaśnienie, na ile orzeczenie z dnia [...] grudnia 1954 r. dotyczyło nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni. Również wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na przysługiwanie Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym wobec orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. jest przedwczesne, skoro nie zostało ustalone, do których nieruchomości objętych tym orzeczeniem przysługuje Skarbowi Państwa prawo własności. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że takie stwierdzenie musi być poparte właściwym dokumentem, z którego będzie wynikało oznaczenie terenu stanowiącego aktualną własność Skarbu Państwa. Nie oznacza to jednak, aby z tego powodu należało uchylić zaskarżony wyrok, skoro zawiera on prawidłowe rozstrzygnięcie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.