II SA/Bd 412/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "A" sp. z o.o. w [...], kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Prezydent G. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu, na zachodniej ścianie budynku, stelaża stalowego przeznaczonego na tablice bilboardowe (szt. 5) przy ul. W. w G., na terenie działki nr [...] obręb [...], złożonego w dniu [...].10.2012 r. przez "S." sp. z o.o. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami ogólnymi, obowiązującego dla tego terenu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się na tym terenie lokalizację zabudowy przy wewnętrznych granicach posesji. Realizacja zgłoszonych robót spowodowałaby zwiększenie ograniczeń dla terenów sąsiednich, w tym przypadku działki nr [...] obr. [...], co powoduje objęcie tej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Taka możliwość zachodzi tylko w przypadku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "S." sp. z o.o. w Ś. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska spółka wywodziła, że założone w projekcie prace budowlane miały polegać na przytwierdzeniu stelaża do ściany za pomocą kołków rozporowych i w żaden sposób nie wykraczałaby poza teren działki należącej do zgłaszającego. W zgłoszeniu dokładnie został określony sposób montażu stelażu na ścianie budynku. Zamocowanie tablicy w zaprezentowany we wniosku sposób nie przekraczałoby wewnętrznych granic posesji wnioskodawcy. Ponadto całkowicie nieracjonalne jest twierdzenie organu, że realizacja przedmiotowych robót spowodowałaby zwiększenie ograniczeń dla sąsiedniej działki, co powoduje objęcie tej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane. Przytoczony przepis stanowi, że "obszarem oddziaływania" jest: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Zatem warunkiem, od którego zależy uznanie pewnego terenu za "obszar oddziaływania" jest ograniczenie przez obiekt budowlany możliwości zagospodarowania gruntów sąsiadujących. W przedmiotowej sprawie zamontowanie reklamy na ścianie budynku w żaden sposób nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednią działką. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której reklama umocowana na budynku wywoływałaby jakiekolwiek skutki dla sąsiednich nieruchomości. W związku z tym organ błędnie założył, że powinien zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę. Z racji faktu, że sąsiednia działka nie będzie "obszarem oddziaływania" reklamy, jej właściciel nie uzyska statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego ani obowiązku. Organ nie rozpatrując pozytywnie zgłoszenia w powyższej sprawie, wykazał się złą wolą, gdyż w roku 2009 spółka złożyła identyczne zgłoszenie. Wówczas organ nie wyraził jakichkolwiek zastrzeżeń co do rozpatrywanego wniosku. Ostatecznie jednak zgłaszający odstąpił od przeprowadzenia przedmiotowych prac. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] Wojewoda K.-P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z § 6 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia 27 września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego A., nabrzeżem rzeki W., nabrzeżem basenu portowego, ul. P., ul. G., szlakiem kolejowym G.-L. do wysokości dworca PKP, ul. D., ul. W., ul. C., terenami byłej fabryki "U.", ul. P., ul. R. (Dz. Urz. Woj. K.-P. z 2000 r. Nr 99, poz. 847) dopuszcza się lokalizację zabudowy przy wewnętrznych granicach posesji. Zatem montaż jakichkolwiek urządzeń na zewnętrznych ścianach obiektów usytuowanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości będzie powodował ograniczenia i uciążliwość dla sąsiedniej działki nr [...] w przypadku jej zabudowy przy wewnętrznej granicy posesji. Tym bardziej, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją wielokrotnie sygnalizował zamiar budowy obiektu bezpośrednio na granicy nieruchomości [...] i [...], co było przedmiotem postępowań Wojewody K.-P. Przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporny. Wojewoda K.-P. w dniu [...].01.2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było doprowadzenie do porozumienia między właścicielami sąsiednich nieruchomości w tej kwestii. Wobec braku porozumienia stron i woli zawarcia ugody do porozumienie nie doszło. Ponadto montaż ww. urządzeń będzie prowadził do nasilenia konfliktów właścicieli sąsiednich posesji, co z kolei narusza art. 7 k.p.a. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła "S." sp. z o.o. w Ś. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu swego stanowiska spółka wywodziła, że organ niezgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ustalił obszar oddziaływania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że dopuszczalna na tym terenie jest jedynie lokalizacja obiektów przy wewnętrznych granicach posesji. Zainstalowanie urządzenia reklamowego na ścianie budynku posadowionego na gruncie należącym do skarżącej z całą pewnością tych granic nie przekraczałoby, a tym samym niemożliwym stałoby się jakiekolwiek oddziaływanie ww. urządzenia na sąsiedni obszar. Nie spowoduje to w żadnej mierze ograniczeń ani żadnych uciążliwości dla sąsiedniej działki. Z wyrysów: "Fragment rzutu zachodniej ściany zewnętrznej z billboardami" oraz "Przekroju A-A" załączonych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych jasno wynika, że tablice w żadnym miejscu nie wykroczą poza granicę działki, nawet w punkcie ich największego zbliżenia do krańców nieruchomości. Powyższy fakt jednoznacznie zaprzecza stanowisku wyrażonemu w decyzji wydanej przez organ II instancji, jakoby planowane roboty budowlane były sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i powodowały jakiekolwiek uciążliwości dla sąsiedniej działki. Wobec tego argumentacja organów pozostaje całkowicie pozbawiona podstaw. Natomiast w odniesieniu do argumentu Wojewody K.-P., iż "przebieg granic pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporny" należy wskazać, że przebieg granic nie jest sporny i odpowiada mapom znajdującym się w ewidencji gruntów prowadzonej przez Urząd Miasta w G. Wydział Geodezji i Kartografii. Niezrozumiałe jest również stwierdzenie organu, że "montaż ww. urządzeń będzie prowadził do nasilenia konfliktów właścicieli sąsiednich posesji, co z kolei naruszy art. 7 k.p.a.". Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął tego typu założenia, które nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Obowiązkiem organu wyrażonym w art. 6 k.p.a. jest działanie na podstawie przepisów prawa, nie zaś działanie w oderwaniu od nich i wydawanie decyzji administracyjnych zupełnie pozbawionych podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Powyższym stwierdzeniem organ wyraźnie zaakcentował swój stosunek do sprawy, którą próbuje rozstrzygnąć nie w oparciu o racjonalne przesłanki i przepisy, a jedynie na podstawie swoich odczuć, takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności wyeksponowaną na gruncie k.p.a. W konsekwencji błędnego założenia przez organ, że planowany montaż urządzenia reklamowego będzie uciążliwy dla nieruchomości sąsiadującej - działka będzie "obszarem oddziaływania" reklamy zamontowanej na budynku firmy "S." sp. z o.o. - błędnie stwierdzono, że z tego tytułu jej właściciel uzyska status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego wywodu oraz z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że organ wydając decyzję, w której bezpodstawnie stwierdził konieczność wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, naruszył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Bezsprzecznym jest w obowiązującym porządku prawnym, że prawo do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP jak i z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości, nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw. Powyższy pogląd został potwierdzony również w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1082/05, LEX nr 320883) i nie może być przez nikogo kwestionowany, gdyż stanowi fundamentalną zasadę praworządności i ochrony własności prywatnej. Nie do przyjęcia jest z pewnością pogląd, że samo bezpośrednie sąsiadowanie z gruntem, na którym planowana jest inwestycja, stanowi uprawnienie do udziału w charakterze strony postępowania. Podobny pogląd został wyrażony w ww. orzeczeniu NSA: "twierdzenia skarżącego, iż jego uprawnienie do udziału w charakterze strony postępowania wynika z faktu, że inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z uliczką stanowiącą dojazd i jedyne dojście do jego działki z domem mieszkalnym, jest nie do przyjęcia. Zaakceptowanie tego poglądu prowadziłoby do uznania za stronę wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do ulicy, przy której jest prowadzona inwestycja". Analogicznie do stanu faktycznego, którego dotyczył powyższy wyrok, wygląda stan niniejszej sprawy. Organ administracji orzekając o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie dopuścił się również naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie "instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 można uznać za budowlę, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt VII SAA/Va 546/06). W przypadku zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na montażu urządzeń lub tablic reklamowych wymagane jest jedynie zgłoszenie tego faktu odpowiedniemu organowi, co też skarżąca zrobiła. Instalowanie tablicy reklamowej może polegać na złożeniu jej w jedną całość umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to czynność techniczna realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymienia katalog sytuacji, które uzasadniają nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednym z przypadków jest ten, gdy wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, jak wskazano wyżej, planowana inwestycja nie narusza założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nałożenie tego obowiązku odpada. Należy również rozróżnić urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 oraz te z art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest to, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1687/09: "Skoro w art. 3 pkt 3 p.b. ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", to oczywistym jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", chodzi tu o inne urządzenia reklamowe niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 p.b. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu". Charakter urządzeń, których zainstalowanie było intencją skarżącej, z pewnością odpowiada tym uregulowanych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do nałożenia, w drodze decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 5, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy instalacja tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w znaczeniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Taki właśnie charakter mają tablice reklamowe, które ma zamiar zainstalować na budynku skarżąca spółka, niewątpliwie nie należą one do żadnego z w/w wyjątków. Zatem co do zasady postępowanie w zakresie zamiaru wykonania spornej inwestycji podlega uproszczonej procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Postępowanie w sprawie zgłoszenia jest bowiem postępowaniem uproszczonym, które kończy się wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony postępowania (wnioskodawcy). Samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Zatem na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Dodatkowo zauważyć należy, że zastosowany przez organ przepis art. 30 ust. 7 ustawy wprowadza wyjątek od reguły stosowania trybu uproszczonego przy pewnej kategorii robót budowlanych. Okoliczność, iż w sprawie zaistniały - zdaniem organu - przesłanki dające podstawę do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy, nakłada obowiązek dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia oraz wyczerpującego uzasadnienia przyczyn zgłoszenia sprzeciwu. Wykazanie, że zamierzenie, zgodnie ze stanowiskiem organów, będzie powodowało ograniczenia i uciążliwości dla sąsiedniej działki, aczkolwiek pozostaje w sferze ocen organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie może mieć jednakże charakteru dowolnego. Organ musi bowiem wykazać, w jaki sposób może dojść do wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnić odstąpienie od uproszczonego trybu zgłoszenia, bowiem przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w żadnym razie nie powinien być stosowany jako zasada. W razie wątpliwości co do zastosowania procedury uproszczonej, organ może skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 cyt. ustawy (postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia dokumentów) zanim zastosuje instytucję sprzeciwu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.04.2010 r., II OSK 665/09, LEX nr 597763, nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane następuje na zasadzie uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej są na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Można stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym na organach spoczywa obowiązek szczególnie dokładnego i wnikliwego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Organy zarówno I jak i II instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie podołały w/w obowiązkom i nie wyjaśniły w należyty sposób swoich rozstrzygnięć. Organy wzięły pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak uczyniły to sposób nielogiczny i niezrozumiały. Zgodnie z § 6 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia 27 września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływały się organy, na przedmiotowym terenie dopuszcza się lokalizację zabudowy przy wewnętrznych granicach posesji. Termin zabudowa nie ma definicji ustawowej, zatem należy wziąć pod uwagę jego znaczenie słownikowe. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN zabudowa to budynki znajdujące się na określonym terenie; także teren zabudowany. Zatem zgodnie z planem miejscowym na przedmiotowym terenie można budować budynki przy wewnętrznych granicach posesji, zatem brak jest zakazu montażu stelaża przeznaczonego na tablice reklamowe planowane przez skarżącą, które nie stanowią zabudowy. Nie sposób pojąć natomiast dalszych wywodów organu II instancji, który z faktu powyższego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wywodzi, że planowana inwestycja będzie powodowała ograniczenia i uciążliwości dla sąsiedniej działki. Nie można też zrozumieć tego, jaki wpływ na powyższe może mieć ewentualny spór dotyczący przebiegu granic nieruchomości. Organ II instancji przy okazji tych rozważań naruszył art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Skoro organ powołał się na okoliczności związane z prowadzonym z udziałem skarżącej i właściciela sąsiedniej nieruchomości sprawy, z której przebiegu wynika istnienie takiego sporu, to winien tę okoliczność zakomunikować stronie, czego nie uczynił. Przede wszystkim jednak organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu planowana inwestycja ma powodować ograniczenia lub uciążliwości dla sąsiedniej nieruchomości. Z istoty planowanej inwestycji nie wynikają w żaden sposób takie okoliczności, a organ nie określił w żaden sposób ich charakteru. W decyzjach obu organów brak jest zatem faktycznie umotywowanego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowały się one zgłaszając sprzeciw i podtrzymując jego zasadność. Zdaniem Sądu ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ I instancji była oceną dowolną, pozbawioną umotywowanego uzasadnienia i sprowadzała się jedynie do niepopartego żadnym argumentami wywodu. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który stosownie do zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. zobligowany był do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zgłoszonych przez skarżącą. Tymczasem granice postępowania rozpoznawczego prowadzonego w drugiej instancji wyznaczają -analogicznie jak w postępowaniu w I instancji - generalne zasady postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Zasada prawdy obiektywnej, której normatywnym wyrazem jest przepis art. 7 (a także art. 77 k.p.a.), nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z zasady praworządności wynika obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy kierując się zasadami ogólnymi dokonuje oceny dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ niższego stopnia. Wynik tej oceny może między innymi stanowić podstawę przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy organ uzna, iż w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, lub istnieją uzasadnione wątpliwości, co do określonych okoliczności sprawy, zobligowany jest, na wniosek lub z urzędu, przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (vide: wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. sygn. akt I SA 95/82 ONSA 1982, z. 1, poz. 41). Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz. 43). Ponadto należy wskazać, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (vide wyrok NSA z dnia 20.03.2003 r., V SA 2036/01, LEX nr 82004). Organ, co słusznie wskazano w skardze, naruszył również art. 6 k.p.a. odwołując się do tego, że montaż tablic reklamowych będzie powodował nasilenie konfliktów między właścicielami nieruchomości. Konieczność uwzględnienia tej okoliczności nie wynika z żadnego przepisu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewykazanie zasadności zgłoszenia sprzeciwu i zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania. Organy naruszyły również przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 7 i art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię. Omówione powyżej okoliczności w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Organy w szczególności winien wziąć pod uwagę wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane termin do wniesienia sprzeciwu. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).