I OW 68/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B. P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu Piotrkowskiego a Ministrem Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi B. P. z dnia 12 grudnia 2012 r. na działanie Powiatowego Urzędu Pracy w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie uniemożliwienia wglądu do dokumentów dotyczących świadczeń przedemerytalnych postanawia: odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wnioskiem z 20 lutego 2013 r. B. P. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o rozpoznanie sporu kompetencyjnego między Starostą Powiatu Piotrkowskiego a Ministrem Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi z 12 grudnia 2012 r. Skarga dotyczy nienależytego wykonywania działań, naruszenia praworządności oraz interesów wnioskodawczyni przez Powiatowy Urząd Pracy w Piotrkowie Trybunalskim. We wniosku wskazano, że skarga z 12 grudnia 2012 r. (w przedmiocie uniemożliwienia przez Powiatowy Urząd Pracy w Piotrkowie Trybunalskim wglądu we wskazane dokumenty akt sprawy decyzji nr [...] z [...] września 1999 r.) została skierowana do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który pismem z 7 stycznia 2013 r. przekazał ją Staroście Powiatu Piotrkowskiego celem zbadania w trybie nadzoru. Starosta pismem z 17 stycznia 2013 r. przekazał skargę na podstawie art. 229 pkt 2 w zw. z art. 231 k.p.a. do Wojewody Łódzkiego uznając, że to on jest właściwy w sprawie. Pismem z 19 lutego 2013 r. zawiadomiono wnioskodawczynię, że 25 lutego 2013 r. odbędzie się posiedzenie Komisji Budżetu, Finansów i Rozwoju Gospodarczego Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim, z porządkiem obrad uwzględniającym analizę jej skargi. W dalszej części wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego opisana została sprawa będąca przedmiotem skargi. Pismo z 12 grudnia 2012 r. stanowi skargę na "odmowę umożliwienia wglądu" do wniosku o prawo do zasiłku przedemerytalnego przyznanego decyzją z [...] września 1999 r., wykazu załączników i dokumentów opatrzonych numerami 3, 5, 7. Postanowieniem z 6 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako właściwemu miejscowo i rzeczowo do jej rozpoznania, zgodnie z treścią art. 59 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Piotrkowskiego wniósł o jego oddalenie i obciążenie wnioskodawcy kosztami postępowania sądowego. Podkreślił, że organem właściwym jest Wojewoda Łódzki, ponieważ do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez powiatowe urzędy pracy (art. 10 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Pismem z 28 stycznia Wojewoda Łódzki na podstawie art. 229 pkt 4 w zw. z art. 231 k.p.a., przekazał przedmiotową skargę do rozpoznania Radzie Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim, z uwagi na to, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwierzchnictwo nad powiatowym urzędem pracy sprawuje starosta powiatu. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wskazane zadania należy uznać za zadania własne samorządu powiatu. Rada Powiatu 26 lutego 2013 r. podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi B. P. z 12 grudnia 2012 r. uznając przedmiotową skargę za nieuzasadnioną. Merytoryczne uzasadnienie stanowi załącznik do uchwały. Skarżąca została powiadomiona o sposobie załatwienia skargi, a zawiadomienie zawiera elementy określone w art. 238 § 1 k.p.a. Skarżąca miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska zarówno na posiedzeniu Komisji Budżetu, Finansów i Rozwoju Gospodarczego Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim, jak i na sesji Rady Powiatu. Przedstawiony stan faktyczny wskazuje, że nie ma sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu Piotrkowskiego a Ministrem Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na wniosek Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jego odrzucenie. Ze stanowiska Komisji Budżetu, Finansów i Rozwoju Gospodarczego Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z 25 lutego 2013 r. wynika, że 12 września 2012 r., a następnie 2 października 2012 r. udostępniono stronie komplet dokumentów, co potwierdza notatka służbowa. Skargę B. P. z 12 grudnia 2012 r., sprawie w której został następnie złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, należy zakwalifikować jako skargę unormowaną w Dziale VIII k.p.a. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, a brak kognicji nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego z uwagi na to, że skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ma sporu kompetencyjnego, ponieważ spory pomiędzy organami wynikłe na dla Działu VIII k.p.a. nie są sporami kompetencyjnymi, czy też sprawami o właściwość w rozumieniu art. 22 k.p.a. oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Ponadto, koniecznym warunkiem wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub o właściwość jest wydanie przez jeden z organów będących w sporze ostatecznego postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na pismo Starosty Powiatu Piotrkowskiego, B. P. wniosła o uchylenie uchwały Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z 26 lutego 2013 r. w sprawie skargi z 12 grudnia 2012 r. i obciążenie Starosty kosztami postępowania sądowego. B. P. wnioskowała o zdjęcie z proponowanego porządku obrad analizy jej skargi z uwagi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Okoliczność podjęcia 26 lutego 2013 r. uchwały o uznaniu skargi z 12 grudnia 2012 r. za nieuzasadnioną świadczy, że organy zignorowały rozstrzygnięcie sporu przed sądem administracyjnym. Podniosła, że nadal nie udostępniono jej wszystkich dokumentów, o które wnioskowała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było niezadowolenie B. P. z uwagi na brak udostępnienia jej przez Powiatowy Urząd Pracy w Piotrkowie Trybunalskim żądanych dokumentów. Z treści art. 227 k.p.a. wynika, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Tym samym, w ocenie Sądu, skarga B. P. ma charakter skargi opisanej w Dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski" i podlega załatwieniu zgodnie z przepisami tego Działu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 22 § 2 k.p.a., może powstać jedynie przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Powstanie natomiast sporu pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej co do właściwości rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., nie jest sporem w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a., i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, także w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 5 stycznia 2005 r., OW 156/04). Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych jest instytucją procesową, która ma na celu doprowadzenie do wskazania organu, właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. art. 1 pkt 1 i 22 § 2 k.p.a.). Takich cech nie zawiera postępowanie związane z rozpatrywaniem skarg wnoszonych w trybie art. 221 i następne k.p.a. Wprawdzie, jak to stanowi art. 2 k.p.a., kodeks ten normuje "ponadto" postępowanie w sprawach skarg i wniosków, jednakże postępowanie to nie jest związane z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. A jeśli nawet powstaną spory związane z rozpatrywaniem skarg i wniosków, to spory te nie mogą być zakwalifikowane jako spory kompetencyjne, w znaczeniu procesowym. Do rozpatrzenia tego rodzaju sporów, z braku upoważnienia ustawodawcy, nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny, w rozumieniu art. 4 i 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. To stanowisko nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. V, Warszawa 2012 r., art. 58, teza 3, a także postanowienie NSA z 24 listopada 2006 r., II OW 30/06, czy z 25 lipca 2007 r., II OW 48/07). Z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w sprawach skarg i wniosków określonych w Dziale VIII k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje niewłaściwy w sprawach rozpoznawania sporów powstałych przy rozpatrywaniu skarg i wniosków. Skoro zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zgłoszony w tym przedmiocie wniosek podlega odrzuceniu. Na marginesie należy jeszcze dodać, że uchwałą z 26 lutego 2013 r. Rada Powiatu rozpatrzyła skargę B. P. z 12 grudnia 2012 r., uznając ją za nieuzasadnioną. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.