II SA/Ol 305/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A (dalej jako: skarżąca) zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w "[...]" o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]", utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia "[...]" umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Wniosek o wznowienie postępowania skarżąca uzasadniła wydaniem dnia 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Zdaniem skarżącej wyrok ten dotyczy wykładni przepisów prawa krajowego, które znajdują zastosowanie w sprawach zakończonych wskazanymi wyżej decyzjami, w szczególności art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w odniesieniu do dyrektywy nr 98/34/WE. Odpowiada to, zdaniem skarżącej, przesłance wznowienia postępowania wynikającej z przepisu art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, w myśl którego sprawę zakończoną ostateczną decyzją wznawia się, jeżeli orzeczenie TSUE ma wpływ na treść wydanej decyzji. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 243 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej jako: O.p.) odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że w sprawie nie zostało zakończone postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące legalności decyzji ostatecznej z dnia "[...]", znak "[...]". Mianowicie, wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. (sygn. II SA/Ol 527/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania, a skarga kasacyjna od powyższego wyroku została wywiedziona przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, tj. przed dniem "[...]". Organ podniósł, iż w sprawie wystąpiła sytuacja, w której z jednej strony toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji zaskarżonej skargą kasacyjną (decyzja nie jest jeszcze prawomocna), a z drugiej strony skarżąca zwróciła się o wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania dotyczącego wskazanej decyzji. Dyrektor podniósł, iż zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten ma w założeniu zapobiegać rozstrzyganiu o bycie prawnym decyzji jednocześnie w dwóch konkurencyjnych trybach. O ile zatem nie toczy się jeszcze postępowanie sądowoadministracyjne w momencie uruchomienia któregoś z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej, ustawodawca przyznaje pierwszeństwo postępowaniu już zainicjowanemu przed organami administracyjnymi, nakazując w tym wypadku zawieszenie postępowania sądowego. Artykuł 56 ustawy p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie ustawy p.p.s.a., również nie zawierały takich unormowań. Jednakże na ich tle, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie p.p.s.a. Dyrektor podniósł, że analizując treść art. 56 p.p.s.a. trzeba mieć na uwadze, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy, natomiast każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ w czasie, gdy toczy się już postępowanie przed sądem administracyjnym, prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Kumulacja postępowań, a właściwie zapadłych w ich wyniku rozstrzygnięć, byłaby nie tylko zbędna, ale i niepożądana z uwagi na mogące stąd wyniknąć dodatkowe komplikacje i - de facto - wydłużenie się postępowań, a także z uwagi na konieczność ochrony autorytetu zapadłych orzeczeń. W odwołaniu od decyzji z dnia "[...]" skarżąca zarzuciła, że opisana w jej uzasadnieniu sytuacja procesowa nie mieści się w dyspozycji art. 56 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w wyniku skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2010 r. (sygn. II SA/Ol 527/10). Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 201 § 1 O.p. Wyjaśnił również, że inicjatywa zawieszenia postępowania w trybie art. 201 O.p. przysługuje wyłącznie organowi podatkowemu. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]". Argumentował, w całości podtrzymując i przytaczając argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu, że postępowania nadzwyczajne służą weryfikacji decyzji ostatecznych. Temu samemu celowi służy również postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowania te mają zatem charakter konkurencyjny, od strony zależy czy, i którą z dróg postępowania wybierze. Może też dojść do sytuacji, jak w sprawie, iż strona dążyć będzie do kontroli decyzji zarówno przez sąd administracyjny, jak i na drodze postępowania podatkowego. Z przepisów O.p. nie można wyprowadzić istnienia przesłanki negatywnej do wznowienia postępowania - zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej, dotyczącej tej samej decyzji ostatecznej, która miałaby być weryfikowana w nadzwyczajnym postępowaniu. Art. 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Podniósł, iż analizując treść ww. art. 56 p.p.s.a. można dostrzec, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ podatkowy prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Kumulacja postępowań, a właściwie zapadłych w ich wyniku rozstrzygnięć, byłaby niepożądana z uwagi na mogące stąd wyniknąć dodatkowe komplikacje, m. in. wydłużenie się postępowań. Wskazał, iż skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe atrybuty do weryfikacji wcześniej ukształtowanego przez wydanie decyzji administracyjnej stosunku prawnego w znaczeniu materialnym i procesowym. Skoro wniesienie skargi do NSA powoduje utratę kompetencji przez organ administracji publicznej do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana w takim postępowaniu decyzja będzie dotknięta wadą nieważności. Konkludując stwierdził, że w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne jest nadal w toku, bowiem wyrok nie ma przymiotu prawomocności, zaś zaskarżona decyzja pośrednio nadal jest poddana pod ocenę sądu administracyjnego (NSA). Stąd też wynikający z art. 56 p.p.s.a. nakaz wyłączenia dwutorowości postępowań: sądowego i administracyjnego należy odnosić także do sytuacji, gdy postępowanie sądowoadminstracyjne toczy się na etapie drugiej instancji. Skargę na decyzję z dnia "[...]" wywiodła do Sądu skarżąca żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 243 § 1 i 3 w zw. z art. 240 § 1 O.p. poprzez przyjęcie przez organ, iż dopuszczalność wznowienia sprowadza się do badania wykraczającego ponad ocenę, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę oraz czy powołuje ono podstawy wznowienia; 2. art. 243 § 1 i 3 O.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie niedopuszczalności wznowienia postępowania z powołaniem się na zaskarżenie skargą do sądu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż art. 56 p.p.s.a. stanowi podstawę do konstruowania przesłanek niedopuszczalności postępowania, określonych poza Ordynacją podatkową; 3. naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 243 § 1 i 3 O.p. poprzez błędne przyjęcie, że równolegle toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi zagadnienia wstępnego o charakterze usuwalnej przeszkody procesowej, a przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania podatkowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.im., iż istota postępowania o wznowienie postępowania sprowadza się na pierwszym etapie do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności "uruchomienia" trybu nadzwyczajnego, o czym stanowi art. 243 § 1 O.p. W drugim etapie organ zgodnie z art. 243 § 2 O.p. ustala, czy rzeczywiście w sprawie zachodzi którakolwiek ze wskazanych w art. 240 § 1 O.p. podstaw wznowienia postępowania, a w razie pozytywnego wyniku tych czynności przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podatkowej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W postępowaniu tym organ po zbadaniu przesłanek formalnych wniosku wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Dopiero od tego momentu organ bada czy zachodzą wskazane przez stronę we wniosku podstawy wznowienia. Skarżąca podniosła, iż ustawodawca nie przewidział, ażeby uprzednio wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne było podstawą dla stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania. Dwa równolegle toczące się postępowania mogą mieć na siebie wzajemny wpływ, zaś rozstrzygnięcie jednego z nich determinuje treść rozstrzygnięcia drugiego z postępowań. Kompetencja sądu administracyjnego i organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne do rozpoznania sprawy nie jest tożsama. Sądy sprawują kontrolę decyzji administracyjnych jedynie pod kątem ich zgodności z prawem. Badanie decyzji administracyjnej w postępowaniu w przedmiocie wznowienia posiada inaczej wyznaczone ramy - obejmuje ono bowiem kontrolę pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 240 § 1 O.p. Różnicą konstrukcyjną pomiędzy postępowaniami jest w szczególności określenie podstawy orzekania. Sąd administracyjny orzekając ma na uwadze stan prawny aktualny w momencie skutecznego wydania decyzji ostatecznej, natomiast podstawą wznowienia postępowania i orzekania przez organ są okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu decyzji ostatecznej. W konsekwencji zasadne jest stwierdzenie, iż oba postępowania wykluczają się wzajemnie. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż Dyrektor Izby Celnej powołał się na niedopuszczalność wznowienia postępowania, jednakże decyzja taka nie znajduje w przepisach O.p. podstawy prawnej. Wywód organu odnośnie treści art. 56 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, gdyż przepis ten reguluje wyłącznie kwestię postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji obowiązuje zasada oficjalności określona w art. 134 p.p.s.a, z której wynika, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, istota prawidłowego rozpoznania skargi wymaga przede wszystkim rozważenia, czy w sytuacji zbiegu dwutorowości postępowań kontrolnych rozstrzygnięcie sprawy objętej tymi postępowaniami należy do organu administracji, mimo toczącego się postępowania kasacyjnego w tejże sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Innymi słowy, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania - jedno w trybie nadzwyczajnego postępowania podatkowego i drugiego w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl art. 241 § 1 O.p. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ podatkowy przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania obowiązany jest rozpoznać dopuszczalność wznowienia postępowania, to jest czy wskazana została przesłanka określona w art. 240 § 1 O. p. i czy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne takiego wniosku. Jest to etap wstępny, w którym nie bada się zasadności wskazanej przesłanki wznowienia postępowania. Postępowanie to kończy się (jak w niniejszej sprawie) wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bądź też wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Przede wszystkim należy podkreślić nadzwyczajny charakter postępowania o wznowienie ostatecznej decyzji administracyjnej, wielokrotnie podkreślany zarówno przez doktrynę, jak i praktykę procedury administracyjnej. O takim nadzwyczajnym charakterze świadczy już sam katalog przesłanek, określonych w art. 240 § 1 O.p., których wystąpienie powoduje wznowienie postępowania. Nadto istnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem badania "z urzędu" przy rozpoznawaniu każdej sprawy przez sąd administracyjny, zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a.). Nie budzi także wątpliwości, iż wszystkie przyczyny wznowienia postępowania mogą zostać ujawnione przed sądem administracyjnym, gdyż skarżący może się na nie powoływać zarówno na etapie skargi, jak i skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Artykuł 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie dominuje jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2011 r., wersja elektroniczna LEX); T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 302-304), oraz Komentarz - do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera i M Wierzbowskiego Wydawnictwo Becka wydanie 2 str. 335 i przytoczone tam poglądy doktryny i orzecznictwo. Mając na uwadze cel procesowy instytucji z art. 56 p.p.s.a., którym jest uniknięcie negatywnej sytuacji, gdy dana sprawa jest niejako równolegle prowadzona dwutorowo, tzn. przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny, jak również uwzględniając fakt, iż to skarżący ma możliwość wyboru drogi weryfikacji zaskarżonego aktu, należy uznać za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej - po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego - postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. W rezultacie należy uznać, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodzić zatem należy się ze stwierdzeniem organu, że ratio legis art. 56 p.p.s.a. zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. W rezultacie należy uznać, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, strona skarżąca ten sam przedmiot poddała rozstrzygnięciom w dwóch trybach. Pierwszy to skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" i wobec nie uzyskania satysfakcjonującego go wyroku, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Drugi to złożenie wniosku w postępowaniu wewnątrzadministracyjnym o wznowienie postępowania zakończonego tą samą decyzją, będącą wcześniej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przy czym należy zaznaczyć, że jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała wyrok TSUE dotyczący braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych a jednym z zarzutów skargi kasacyjnej był także brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Podjęcie przez skarżącą obu trybów weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia spowodowało zbędne mnożenie postępowań, zaś ewentualne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i merytoryczna ocena w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, przy wcześniej wszczętym i ciągle toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, naruszyłoby zasadę praworządności wyrażoną w art. 120 O.p. Jednocześnie skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela, wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (v: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. I FSK 1470/06; wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. I FSK 974/07) pogląd prawny stanowiący, że "Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu". Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że w sytuacji toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji nie mają uprawnienia, w ramach trybów nadzwyczajnych, do oceny zgodności z prawem decyzji, będącej przedmiotem skargi do sądu. Dlatego też zasadnie organ odmówił wznowienia postępowania. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, skoro organ podatkowy, w realiach niniejszej sprawy, nie był uprawniony ani do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ani do zawieszenia postępowania, jak też wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej o wznowienie zakończonego postępowania sądowego. Na marginesie należy tylko zauważyć, że prawidłowość stanowiska Dyrektora Izby Celnej potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 1742/12) w którym to uwzględniono skargę kasacyjną Spółki A i uchylono niekorzystny dla niej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i obydwie decyzje Dyrektora Izby Celnej. Zatem postępowanie w sprawie w której skarżąca domaga się wznowienia na skutek tegoż wyroku ponownie toczyć się będzie przed organem pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.