II SA/Gl 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. S. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako przebudowa i nadbudowa budynku handlowo – usługowego na cele biurowo – handlowo – usługowe, położonego w B. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...]r., [...], Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ramach tych warunków ustalono m.in. wymaganą ilość miejsc postojowych, którą określono na nie mniej niż 2 licząc na 100 m2 projektowanej powierzchni użytkowej biur oraz 1 na 200 m2 powierzchni przeznaczonej na ekspozycję i handel ceramiką sanitarną. Wskazano, że miejsca te należy urządzić na terenie wnioskowanej działki budowlanej (ok. 14) oraz wskazać pozostałe miejsca na parkingu miejskim ogólnodostępnym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził m.in., że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji przez uprawnionego architekta. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła obecnie skarżąca spółka – "A" Sp. z o.o. w W. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnia ochrony jej interesu prawnego, o czym stanowi art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. Zarzut ten dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie sposobu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Skarżąca podniosła, że obowiązek organu w zakresie określenia ilości miejsc parkingowych stanowi realizację ustawowego obowiązku kształtowania ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 ustawy. Potwierdzeniem tego obowiązku jest norma zawarta w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Jednak ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawierają szczegółowych uregulowań co do sposobu, w jaki organ winien rozstrzygać te kwestie. W ocenie skarżącej dla prawidłowego ustalenia wymaganej ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a w szczególności unormowania zawarte w § 18 tego rozporządzenia. Wskazując na powyższe skarżąca zauważyła, że organ pominął regulacje prawne dotyczące określenia ilości miejsc postojowych. Jedynie 14 miejsc zostało przewidzianych do realizacji na działce inwestycyjnej, zaś pozostałe na bliżej nie określonym parkingu miejskim ogólnodostępnym. Według skarżącej te pozostałe miejsca, to miejsca na parkingu urządzonym przez skarżącą na wydzierżawionej przez nią działce nr 1. Działka ta została wydzierżawiona od Gminy B. w związku z koniecznością urządzenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla własnej inwestycji w postaci Galerii [...]. Skarżąca przyznała, że zgodnie z umową dzierżawy parking jest ogólnodostępny, jednak wskazała, że mogą z niego korzystać bez ograniczeń osoby, dla których powstała Galeria. Parking ten nie jest terenem miejskim, którym organ mógłby swobodnie dysponować upoważniając osoby trzecie do zawłaszczanie sobie dla własnych potrzeb wybranych miejsc parkingowych. Skarżąca stwierdziła ponadto, że organ powinien orzekać o obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych na działce objętej inwestycją, a nie na działkach sąsiednich lub innych. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazano, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji w danym miejscu i nie rodzi żadnych praw do terenu. Organ podkreślił, że inny jest zakres ochrony osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie znajdą zastosowania przepisy prawa budowlanego, a przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. Dalej wskazano, że dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał się wykazać tytułem prawnym umożliwiającym mu urządzenie miejsc postojowych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że podobna sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, albowiem na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i później o pozwoleniu na użytkowanie, musiała wykazać swój tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej na urządzenie miejsc postojowych, a nie będącej terenem do niej należącym. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wyrażenie zgody na zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawcy mimo, iż sposób planowanego przedsięwzięcia narusza chroniony prawem interes skarżącej; art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak należytej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pod kątem możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia; art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 u.p.z.p., w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i w efekcie usankcjonowanie możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości wnioskodawcy mimo braku możliwości zapewnienia na jej terenie odpowiedniej, niezbędnej ilości miejsc postojowych; art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej zagrożonych wskutek bezprawnego zadysponowania dzierżawioną przez nią nieruchomością dla potrzeb wnioskodawcy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia w toku postępowania uzasadnionego interesu skarżącej oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa wskutek arbitralnego zadysponowania nieruchomością skarżącej dla potrzeb zamierzeń wnioskodawcy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów, które zasadniczo powtarzają argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wskazał w swojej decyzji konkretnego parkingu miejskiego ogólnodostępnego, a więc zarzuty w tym zakresie są co najmniej przedwczesne. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania E. S. (wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym) wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in. na możliwość korzystania z miejsc postojowych ogólnodostępnych innych, aniżeli miejsca na parkingu Galerii [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. Zauważyć należy, że wszystkie zarzuty skarżącej Spółki koncentrują się wokół kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji w kontekście ewentualnego wykorzystania dla tych potrzeb miejsc postojowych znajdujących się na działce dzierżawionej przez skarżącą, a tym samym naruszenia jej interesu prawnego. W świetle tak ukierunkowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja o tej treści została zawarta w pouczeniu do decyzji organu pierwszej instancji. W świetle tego przepisu za nietrafne uznać należy twierdzenia skarżącej, jakoby wydane w sprawie decyzje stanowiły o "bezprawnym zadysponowaniu" dzierżawioną przez skarżącą nieruchomością, "bezprawnej ingerencji" w jej prawa majątkowe, czy też "arbitralnym zadysponowaniu" nieruchomością. O takim zadysponowaniu czy też ingerencji nie świadczy również treść decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji w odniesieniu do kwestii miejsc postojowych określił jedynie, że pozostałe miejsca postojowe należy wskazać na parkingu miejskim ogólnodostępnym (pkt 2.6. lit. h decyzji). W decyzji nie znajduje się jakiekolwiek odniesienie do nieruchomości dzierżawionej przez skarżącą. W ocenie Sądu obawy skarżącej odnośnie ewentualnego naruszenia jej praw wynikających z umowy dzierżawy na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie znajdują żadnego umocowania tak w przepisach prawa, jak i w treści kontrolowanych decyzji. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia przez organy orzekające § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje utrwalony pogląd, że przepisy dotyczące warunków technicznych nie znajdują zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Tym samym pod pojęciem "przepisów odrębnych" w odniesieniu do ustawy należy wyłącznie rozumieć przepisy innych ustaw, a nie aktów podustawowych tj. rozporządzeń wykonawczych do ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1122/10). Również przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 423/07). Reasumując stwierdzić przyjdzie, że kontrolowane decyzje nie naruszają interesu prawnego skarżącej Spółki, nie ingerują w jej prawa majątkowe, ani też nie skutkują arbitralnym zadysponowaniem jej nieruchomością. W tej sytuacji również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa, co musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl