II OSK 317/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1122/11 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...] października 2010r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na skutek pisma Roberta Rusinkiewicza złożonego w dniu [...].07.2009 r. w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., w dniu [...].09.2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wnioskodawca w piśmie podniósł kwestię istotnego pogorszenia warunków akustycznych w swoim lokalu, znajdującym się bezpośrednio pod lokalem, w którym dokonano robót budowlanych, załączył również ekspertyzę akustyczną dotyczącą stropu pomiędzy pomieszczeniem jadalni z aneksem kuchennym w lokalach nr [...] i [...] oraz lokalem poniżej. PINB dla m.st. Warszawy ustalił, iż roboty budowlane w lokalu [...] i [...] przy ul. [...] w W. polegały na połączeniu obydwu lokali poprzez rozebranie ściany je dzielącej. W lokalu [...] zlikwidowano kuchnię, uzyskując dodatkowy pokój. W lokalu [...] dokonano przebudowy polegającej na rozebraniu ścian pomiędzy łazienką, kuchnią, a przedpokojem, uzyskując w ten sposób jedno większe pomieszczenie kuchni, jeden pokój i pomniejszony korytarz. Ponadto w pomieszczeniu kuchni i korytarza dokonano wymiany podłogi drewnianej z klepki położonej na deskach i legarach na terakotę położoną na stropie Kleina. PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...].01.2010 r. nałożył na inwestora K. K. obowiązek sporządzenia i dostarczenia: 1) oceny technicznej wykonanych robót budowlanych (w formie graficznej i opisowej) z uwzględnieniem wyburzonej ściany międzylokalowej pod kątem nośności konstrukcyjnej oraz opisaniem warstw podłogowych przed i po wykonaniu robót budowlanych, 2) opinii akustycznej dotyczącej stropu wraz z wymienioną warstwą posadzkową w związku z demontażem konstrukcji legarowej w pomieszczeniu jadalni z aneksem kuchennym pomiędzy przedmiotowym lokalem i lokalem poniżej - nr [...]. dotyczących prawidłowości wykonanych robót i zgodności z przepisami Prawa budowlanego, związanych z przebudową i połączeniem lokali mieszkalnych nr[...] i [...] w jeden lokal w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Po wykonaniu powyższego obowiązku PINB dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...].08.2010 r., nakazał K. K. wykonanie robót budowlanych, polegającym na stałym zamontowaniu na podłodze wykładziny cienkościennej podłogowej w pomieszczeniu jadalni połączonej z aneksem kuchennym w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem, bowiem w aktach znajduje się "Orzeczenie techniczne nr 3/2010" z dnia 9.04.2010 r. uzupełnione w zakresie wskazanym przez PINB dla m.st. Warszawy "Orzeczeniem technicznym nr [...] - II" z dnia [...].08.2010r. wykonane przez mgr inż. arch. P. R. oraz "Opinia dotycząca oceny znormalizowanego poziomu uderzeniowego stropu międzymieszkaniowego między lokalami [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. w świetle obowiązujących wymagań". Z powyższej dokumentacji technicznej wynika, że "...wykonane w okresie maj -sierpień 2008 r. oraz czerwiec 2009 r. roboty budowlane w części lokali [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki technicznej i budowlanej, a stan konstrukcji, wykończeń oraz instalacji nie stanowi zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów... z wyjątkiem tej części robót dot. remontowanych podłóg w odniesieniu do których to ewentualny wymóg spełnienia norm obowiązujących w zakresie izolacyjności akustycznej dla rodzajów dźwięków materiałowych (...) skłania lub wymusza zastosowanie w trybie stałym w pomieszczeniu jadalni z aneksem kuchennym dodatkowych materiałów wyposażeniowych tj. wykładzin podłogowych ". Zarówno "Orzeczenie techniczne nr 3/2010" jak i "Opinia dotycząca oceny znormalizowanego poziomu uderzeniowego stropu międzymieszkaniowego między lokalami [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie w świetle obowiązujących wymagań" zostały wykonane na zlecenie strony skarżącej i brak jest innej dokumentacji, w oparciu o którą PINB dla m.st. Warszawy mógłby nałożyć inny zakres robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Konrad Korobowicz. W jego ocenie zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nałożenia obowiązku zamontowania wykładziny w celu poprawienia akustyki stropu. W związku ze skargą, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną 15 marca 2011r., na podstawie 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił własną decyzję z dnia 26.10.2010r. oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].08.2010r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w jego ocenie skarga wniesiona do sądu na decyzję z dnia [...].10.2010r. zasługuje w całości na uwzględnienie. Zdaniem organu niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków powietrznych i uderzeniowych zgodnie z zasadami PN-ISO 140-7:1999 i wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku stwierdzenia występowania nieprawidłowości wskazać sposoby doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzę powinna wykonać osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Poza powyższym organ odwoławczy podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić (a ustalenia poprzeć stosownym materiałem dowodowym) czy R. R. będący inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie posiada legitymację procesową w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, iż R. R. nie został uznany za stronę tegoż postępowania, a zakres i sposób przeprowadzonych robót budowlanych wykazuje bezpośrednie oddziaływanie na jego lokal mieszkalny, znajdujący się pod lokalem inwestora. Właściwe ustalenie stron postępowania, a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu), jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie - w myśl przepisu art. 61 § 4 k.p.a. - zobowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organowi naruszenie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie decyzji o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał za słuszne wszystkie zarzuty podniesione w skardze wobec tego działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił własną decyzję z dnia [...].10.2010r. Jednocześnie oceniając przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznając, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części skorzystał z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 138 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie pojawiają się rozbieżności, co do zakresu działania organów administracji wydających decyzję na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i możliwych rozstrzygnięciach w decyzji wydanej – na podstawie tego przepisu, w szczególności w kwestii możliwości skorzystania przez organ w decyzji autokontrolnej z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008r. (sygn. akt II OSK 935/07) podając, że "Organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji podzielił ten pogląd uznając, że jeżeli zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 k.p.a. ". W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, bowiem dla wydania zgodnej z prawem decyzji (jak to wykazał organ) koniecznym jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części – we wskazanym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., mimo że dokonane w tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powodowało brak możności uznania, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a.; 2. art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ("p.u.s.a.") i art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 54 § 3 p.p.s.a. - poprzez niedostrzeżenie, że w świetle treści skargi oraz pozostałych okoliczności sprawy, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, dokonane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, stanowi faktycznie naruszenie warunków do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi; 3. art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) i art. 54 § 3 p.p.s.a. - poprzez zignorowanie przez Sąd, iż wskazane w skardze naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a, a w następstwie przekazanie przez organ sprawy do ponownego rozpoznania, było uchybieniem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a w dalszej kolejności zaważyło na wadliwości wyroku Sądu oddalającego skargę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w swej istocie odnoszą się do wykładni art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestią sporną pozostaje interpretacja, czym w rozumieniu powoływanego przepisu jest sformułowanie "uwzględnienie skargi w całości". Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji publicznej drugiej instancji nie przekroczył granic tzw. autokontroli, albowiem zgodnie z wnioskiem strony uchylił decyzje organu pierwszej instancji. Sąd ten jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone braki w zakresie postępowania dowodowego, jednakże zdaniem Sądu organ nie naruszył tym normy art. 54 § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji przekraczało zakres uprawnień organu odwoławczego działającego w trybie autokontroli, gdyż nie sposób wówczas przyjąć, iż skarga została uwzględniona w całości. Wskazać należy, że uwzględnienie skargi w całości, co do zasady winno skutkować uwzględnieniem zarówno zarzutów jak i wniosków tejże skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że organ respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stoi na stanowisku, że organ odwoławczy winien wydać decyzję w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i orzec co do meritum, w oparciu o zebrany już w sprawie materiale dowodowy, który zdaniem skarżącego kasacyjnie był wystarczający. Wbrew żądaniom skarżącego, w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy bez przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie miałby możliwości uwzględnienia skargi w całości, z uwagi na brak możliwości dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Braki w zakresie postępowania dowodowego, wskazywane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, uniemożliwiały bowiem ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego w sposób umożliwiający dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.