I OSK 963/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T.-O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 114/12 odrzucającego skargę D. T. – O. na bezczynność Rady Miasta Gdyni w przedmiocie wykonania uchwały dotyczącej wydania nieruchomości zamiennej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. . Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 114/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę D. T. – O. na bezczynność Rady Miasta Gdyni w przedmiocie wykonania uchwały dotyczącej wydania nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że D. T. – O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 101 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na bezczynność Rady Miasta Gdyni w postaci zaniechania podjęcia uchwały w przedmiocie wykonania uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia [...] grudnia 1949 r., objętej protokołem nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że jej matka A. – I. T. zawarła z Gminą Miasta Gdyni porozumienie, na mocy którego odstąpiła od wytoczonej Gminie Miastu Gdyni sprawy o wydanie nieruchomości, toczącej się przed Sądem Grodzkim w Gdyni pod sygn. akt [...] i przekazała na rzecz Gminy Miasta Gdyni nieruchomość stanowiącą dawną parcelę nr [...] o powierzchni [...] m², na której gmina wybudowała szkołę. W zamian za to gmina miała przekazać A. – I. T. nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. S. [...], oznaczoną jako działka nr [...] k.m. [...] o pow. [...] m² (wcześniej parcela [...]), do czego zobowiązała się w uchwale Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni podjętej w dniu [...] grudnia 1949 r., objętej protokołem nr [...], której to uchwały nie wykonano. Skarżąca, będąca następcą prawnym po zmarłej A. I. – T., wystąpiła, pismem z dnia 1 czerwca 2012 r., do Rady Miasta w Gdyni o wykonanie przedmiotowej uchwały, a ponieważ w odpowiedzi poinformowano ją jedynie, że powzięte uchwały ex lege utraciły moc prawną, uznała za zasadne wystąpienie do Sądu, domagając się zobowiązania Rady Miasta w Gdyni do podjęcia uchwały w przedmiocie wykonania uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni podjętej w dniu [...] grudnia 1949 r., objętej protokołem nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niedopuszczalną. Sąd wskazał, iż art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący podstawę prawną wniesienia skargi w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w przypadkach bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez. Skarga z art. 101a dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń. Przy czym czynności, o jakich mowa w art. 101a, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podstawą prawną, z której wynikać może obowiązek wykonywania czynności, nie może być więc np. rozstrzygnięcie organu administracji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, albowiem nie dotyczy bezczynności organu gminy polegającej na niewykonaniu czynności nakazanych przez prawo. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy niewykonania uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1949 r., która wydana została na podstawie art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (DZ.U.R.P. nr 35/33, poz. 294). Skarżąca domaga się więc wykonania uchwały, która wyraża wolę nabycia gruntu w drodze zamiany. Art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie daje zaś obywatelom legitymacji do żądania wykonania przez organ wykonawczy gminy uchwały rady, której powzięcie nie jest nakazane przepisami prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła D. T.-O. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podjęcie uchwały w przedmiocie wykonania zaciągniętego zobowiązania nie było nakazane prawem; b) art. 353 - 355 k.c. a także art. 7 i art. 110 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie nakładają one obowiązków na Radę Miasta Gdyni w zakresie wykonania uchwały z dnia [...] grudnia 1949 r.; - a w konsekwencji przyjęcie, że bezczynność Rady Miasta Gdyni nie mogła zostać zaskarżona w trybie odpowiedniego stosowania przepisów art. 101 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi z przyczyny wskazanej w tym przepisie, podczas w rzeczywistości przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi, zobowiązanie Rady Miasta Gdyni do podjęcia uchwały w przedmiocie wykonania uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni podjętej w dniu [...] grudnia 1949 r., wpisanej pod "ad 5)" do protokołu nr [...], w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się orzeczenia. W razie uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do spełnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy nie wykonują one czynności nakazanych prawem. Równocześnie zaznacza, że to ustawowe sformułowanie rozciąga się na wszystkie źródła prawa wymienione w art. 87 Konstytucji RP, w tym w szczególności przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia przeciwna, zawężająca, termin "przepisy prawa" de facto jedynie do przepisów dotyczących ustroju samorządu gminy jest w istocie normotwórcza, a zatem błędna i niedopuszczalna. Skarżąca wskazała, iż uchwałę Miejskiej Rady Narodowej z 1949 r. należy traktować jako źródło zobowiązania Miasta Gdyni (reprezentowanego przez Miejską Radę Narodową) do przejęcia na własność działki przeznaczonej pod budowę szkoły podstawowej nr [...] i — równocześnie — do przeniesienia na A. I. T. działki nr [...] k.m. [...] położonej przy ul. [...] [...]. Zdaniem skarżącej zobowiązanie to stanowi zarówno podstawę dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych (oświadczenie woli przeniesienia własności), jak i przejaw działania władzy publicznej w sferze dominium, a będący w istocie zindywidualizowanym aktem prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz z uwzględnieniem z urzędu przesłanek z § 2 tego przepisu, których wystąpienia Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy się nie dopatrzył, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się na obu podstawach to generalnie w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów prawa materialnego i w związku z tym te zarzuty zostaną rozpoznane jako pierwsze. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "czynności nakazanych prawem" jest prawidłowa i jako taka zasługuje na podzielenie. Słusznie bowiem stwierdził Sąd I instancji, iż pojęcie to znajduje zastosowanie, gdy przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń. Sąd zasadnie wskazał, iż czynności, o jakich mowa w art. 101a ustawy, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Uchwała Miejskiej Rady Narodowej z 1949 r., której wykonania domaga się skarżąca nie nakłada natomiast na organ obowiązku podjęcia takich czynności, bowiem nie jest nakazane przepisami prawa. Chybiony jest też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 353 - 355 k.c. a także art. 7 i art. 110 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Wskazać bowiem należy, iż sama skarżąca stwierdza, że uchwała Miejskiej Rady Narodowej z 1949 r. ma charakter cywilnoprawny w związku z nie może należeć do właściwości sądów administracyjnych. A zatem Sąd i instancji nie mógł dopuścić się naruszenia powyższych przepisów. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w zawiązku z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne.