VII SA/Wa 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgodności sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB") nr [...] z dnia [...] września 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w piśmie z dnia 3 maja 2012 r. M. G. zwróciła się do PINB [...] W. o przeprowadzenie kontroli w sprawie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W. oraz o kontrolę zgodności wykonanej zabudowy z ustaleniami zawartymi w decyzji o pozwolenie na budowę . W dniu 11 września 2012 r. przeprowadzono czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, podczas których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest obiekt budowlany – budynek oświatowo-usługowy, zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku oświatowo-usługowego z garażem podziemnym. Oględziny wykazały, że budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem. Na parterze budynku znajdują się sale wykorzystywane na potrzeby przedszkola oraz świetlica na stołówkę. Na I i II piętrze znajdują się sale wykładowe oraz pomieszczenia przeznaczone dla administracji szkoły i biblioteka. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. W. [...] w W. stwierdzając, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. G., w którym wskazała, że organy kolejno odmawiają jej przymiotu strony, powołując się nie na stan faktyczny, tylko na zapisy pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że inwestycja, która faktycznie istnieje na działce nr [...] jest inną inwestycją niż ta, na którą wydano pozwolenie na budowę, bowiem budynek miał być trzykondygnacyjny, w tym dwie kondygnacje naziemne i garaż podziemny, tymczasem budynek ma trzy kondygnacje naziemne i parking naziemny, który znajduje się na drodze pożarowej i bezpośrednio graniczy z działką [...]. Po rozpoznaniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu II instancji M. G. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym budynku zlokalizowanego na terenie działki ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W. Organ podał, że pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu udzielił Prezydent [...] decyzją nr [...], w której określono również obszar oddziaływania ww. budynku oświatowo-usługowego. [...] WINB podał jednocześnie, że organy nadzoru budowlanego powinny orzekać w sposób nieneruszający ustaleń zawartych w rozstrzygnięciach podjętych przez inne organy w tej samej sprawie. Tym samym nie stwierdzając odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, przyjął jako przesłankę do wyznaczenia podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu, obszar oddziaływania budynku przy ul. W. [...] w W. przewidziany w ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, że M. G. będąca właścicielem działki ewid. [...] przy ul. W., nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewid. [...] przy ul. W. w W.. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. G. wnosząc o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że po raz kolejny odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania i zabudowy działki nr [...] z obrębu [...] powołując się na niezgodną z prawdą okoliczność, że inwestycja zbudowana na tej działce nie oddziaływała na działkę sąsiednią (nr [...]), której skarżąca jest współwłaścicielem. Skarżąca wskazała, że powtarzane są nieprawdziwe twierdzenia, jakoby inwestycja, która faktycznie istnieje na działce nr [...] była taką inwestycją, o jakiej mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę [...]. W ocenie skarżącej inwestycja jest ewidentnie niezgodna zarówno z pozwoleniem na budowę jak i zapisami planu miejscowego. Na nieruchomości znajduje się szkoła, która na granicy z działką skarżącej urządziła parking dla busów oraz boisko szkolne. Nadto skarżąca podała, że cała nieruchomość jest zabudowana i biologicznie nieczynna, mimo jednoznacznych zapisów w planie zagospodarowania oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W razie zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia pisma lub z dniem uzupełnienia braków. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wróbel, Lex. W razie zaś stwierdzenia, że właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest inny organ, po wykazaniu jego kompetencji, żądanie wszczęcia postępowanie zostanie przekazane pismem do organu właściwego jak stanowi art. 65 k.p.a. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby (sąsiada), nie przedstawiając przy tym żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego albo też jako powód wniesienia żądania podaje np., że działa w interesie społeczności lokalnej. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Błędnie dokonana ocena w danym zakresie przez organ administracji publicznej będzie podlegała możliwości weryfikacji w drodze wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji, a nawet złożenia skargi do sądu administracyjnego. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Plucińska-Filipowicz, Lex. Zgodzić się też trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61a kpa podlegać muszą uchyleniu. Zdaniem organów obu instancji przyczyny odmowy wszczęcie postępowania w sprawie zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W., należy upatrywać w tym, iż wniosek o wszczęcie złożył podmiot nie będący stroną bowiem nieruchomość stanowiąca własność M. G. o nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości sąsiedniej ( nr ew. [...]). Organy wskazały, iż nie stwierdzając odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jako przesłankę do wyznaczenia podmiotów posiadających przymiot strony przyjęły obszar oddziaływania przewidziany w ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Stanowisko organów obu instancji należy uznać za chybione. Krąg podmiotów którym ustawodawca przyznaje przymiot strony według kryterium pozostawania w obszarze oddziaływania ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nieruchomości należącej do danego podmiotu , został zarezerwowany wyłącznie do postępowań których przedmiotem jest pozwolenie na budowę ( art. 28 ust 2 Prawa budowlanego). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wykształciło utrwalony i jednolity pogląd z którego wynika, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego., jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określa strony wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych, lecz tylko dotyczących pozwolenia na budowę ( vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., I OSK 531/11). Żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu przez M. G. dotyczyło zbadania zgodności sposobu użytkowania z określonym sposobem użytkowania w decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc krąg podmiotów uprawnionych do złożenia takiego wniosku winien określać art. 28 kpa. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Należy jednak zauważyć, iż w tym przedmiocie organy obu instancji z naruszeniem art. 7, 77 w zw. z art. 28 kpa nie poczyniły żadnych ustaleń. Zauważyć też trzeba, że oceny organów dokonywane były nadto w kontekście legalności użytkowania budynku oświatowo- usługowego zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i jak twierdzą organy , zgodnie z jego przeznaczeniem. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując należy uznać, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadło z naruszeniem art. 61a kpa oraz art. 7, 77 w związku z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Z tych wszystkich względów, , Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.