I OSK 531/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 762/10 w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz W. R. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 762/10 oddalający skargę W. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. nr [...] i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], odmawiających dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek m.in. W. R., reprezentowanej przez pełnomocnika, o przyznanie odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1961 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury zwrócił pełnomocnikowi W. R. wniosek o przyznanie odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1961 r. Również postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury zwrócił pełnomocnikowi C. R. wniosek o przyznanie odszkodowania. W dniu [...] listopada 2009 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury wniosek pełnomocnika m.in. W. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zwracającym wniosek C. R. o przyznanie odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. R. Organ wskazał, że W. R. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2009 r., którego zasadność była kwestionowana wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. W związku z czym zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie należało umorzyć, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od osoby nieuprawnionej. Zaskarżonym na wstępie wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] utego 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku W. R. od postanowienia z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zwracającego C. R. wniosek o przyznanie odszkodowania, uznając, że nie pochodzi ono od strony. Postanowienie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zwracało wniosek o przyznanie odszkodowania wyłącznie C. R. Natomiast wniosek W. R. został zwrócony innym postanowieniem, od którego nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podkreślił, że W. R. w postępowaniu była reprezentowana przez pełnomocnika–profesjonalistę, któremu doręczano w trakcie trwającego postępowania administracyjnego całą korespondencję. On też złożył w imieniu C. R., W. R. i W. D. jeden wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznaczając go sygnaturą "[...]". Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż od osoby, która zawodowo zajmuje się wykonywaniem obowiązków prawniczych należy wymagać szczególnej staranności przy prowadzeniu sprawy. Z racji pełnionej funkcji, na pełnomocniku ciąży obowiązek zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wszelkich czynności, które wykonuje on w imieniu i na rzecz mocodawców. W sytuacji zatem zindywidualizowania przedmiotu zaskarżenia przez pełnomocnika, organ miał obowiązek zbadać zasadność wniesionych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd orzekający w I instancji wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 761/10 złożyła W. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie całokształtu okoliczności sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze z dnia 16 marca 2010 r. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu administracji wydana została z naruszeniem przepisu art. 128 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 63 § 1 i 2 k.p.a, art. 64 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a, art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. wskazując, że jest stroną postępowania w rozumieniu ww. przepisu, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania. C. R., W. D. i W. R. jako następczynie prawne E. R. byłego właściciela nieruchomości warszawskiej skierowały do Ministra Infrastruktury wspólny wniosek o przyznanie im odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. i z tego tytułu wykazywały swój interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez W. R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 762/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnoszący się do obrazy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał legalność umorzenia postępowania odwoławczego z wniosku W. R. od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. zwracającego C. R. wniosek o przyznanie odszkodowania. Sąd ten przyjął za organem, że wniosek W. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od strony. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował błędne stanowisko organu, że W. R. nie ma legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy z treści wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. jednoznacznie wynika, że następczynie prawne E. R. - byłego właściciela nieruchomości warszawskiej tj. C. R., W. D. i W. R., złożyły ten wniosek we własnym imieniu i we własnych sprawach. Nie można było zatem arbitralnie uznać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od osoby nieuprawnionej. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Analizując wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2009 r. którym organ ten zwrócił wniosek o przyznanie odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem z naruszeniem art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r., organ błędnie wywnioskował, że dotyczy on jedynie postanowienia o numerze [...], gdy tymczasem z treści tego wniosku wynikało, że każda z wnioskodawczyń zarówno W. R. jak i pozostałe C. R. i W. D. składają ten wniosek we własnym imieniu i we własnej sprawie, tym bardziej że organ sam rozdzielił pierwotny wniosek o odszkodowanie na trzy odrębne postanowienia. Trzeba bowiem mieć na względzie, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 k.p.a.), a odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z uzasadnienia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji/postanowienia. Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji i przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. nie budzi wątpliwości. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. i rozpoznał skargę W. R., uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Naruszenie przez Ministra Infrastruktury art. 28 k.p.a. uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Na skutek uchylenia ww. postanowienia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku W. R. z dnia [...] listopada 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Koszty te objęły: wpis od skargi, opłatę kancelaryjną za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem, opłatę skarbową od pełnomocnictwa, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika.