IV SA/Wr 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania D. D. (dalej: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J., decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., z dnia [...], nr [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...], nr [...] dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na D. Ł. na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję z dnia [...] w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji decyzji z dnia [...], nr [...] dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego skarżącej na D. Ł. na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. Organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił decyzję własną z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego skarżącej na D. Ł. na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca wraz z mężem M. D. wspólnie wychowują dzieci J. D. i M. D. oraz syna skarżącej D. Ł. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wyraziła niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazała między innymi, że ojciec D. Ł. nie żyje od 2009 r. Związek małżeński z M. D. zawarła natomiast w 2004 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania, a także zasady weryfikacji decyzji w przedmiocie tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców nie żyje, 2) ojciec dziecka jest nieznany lub 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko ustawa rozumie natomiast pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a ustawy). Wedle natomiast art. 32 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 2 ustawy w sprawach nie uregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Wprawdzie organ pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał ogólnie art. 32 ustawy, to jednak całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazuje, że oparł zaskarżoną decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Zastosowany przez organ pierwszej instancji art. 32 ust. 1 ustawy stanowi podstawę prawną wszczęcia nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do weryfikacji i wzruszenia ostatecznej decyzji zawierającej rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Przepis ten odnosi się do decyzji ostatecznej będącej decyzją, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia rodzinnego oraz stanowiącą decyzję niewadliwą, czyli zawierającą w chwili jej podejmowania prawidłowe rozstrzygnięcie, albo decyzję wadliwą i stanowiącą podstawę nienależnego pobrania świadczenia rodzinnego w okolicznościach określonych w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. przyznania (wypłacenia) świadczenia na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zweryfikowana przez organ decyzja z dnia [...], nr [...] w chwili jej podejmowania zawierała nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Jak wynika z przywołanego przepisu art. 11a ust. 1 ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Wymóg samotnego wychowywania dziecka odnosi się do wszystkich podmiotów wymienionych w tym przepisie. Pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko, jak już wskazano, ustawa rozumie natomiast pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a ustawy). Z definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wynika, że za osobę samotnie wychowującą dziecko nie może zostać uznana osoba, która wychowuje dzieci z współmałżonkiem, który nie jest ojcem jednego dziecka, a jest ojcem innych dzieci z tego związku. Zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje bowiem powstanie nowej relacji prawno - rodzinnej, w ramach której małżonkowie mają zaspokajać wspólnie potrzeby rodziny, którą w ten sposób założyli, w tym każdego dziecka, nad którym sprawują opiekę. Małżeństwa wychowujące dzieci z różnych związków tworzą z tymi dziećmi rodzinę. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżąca w 2004 r. zawarła związek małżeński z M. D. , ze związku tego pochodzi J. D. i M. D. W skład rodziny skarżącej wchodzi także jej syn – D. Ł., którego ojciec nie żyje. Powyższe, w świetle art. 3 pkt 17a ustawy w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy wyłącza możliwość uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko – D. Ł. oraz uznania jej za uprawnioną do dodatku z tytułu samotnego wychowywania tego dziecka. Podkreślono, że wadliwość decyzji z dnia [...], nr [...] nie była następstwem złożenia przez skarżącą fałszywych zeznań lub dokumentów albo świadomego wprowadzenia organu w błąd. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że przyznając skarżącej decyzją z dnia [...], nr [...] prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz D. Ł. - organ, podejmując rozstrzygnięcie, nie kierował się mylnym wyobrażeniem o stanie uprawnień skarżącej. W treści wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2010/2011, w tym dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka wnioskowanego na D. Ł., skarżąca, poza D. Ł., w składzie rodziny uwzględniła także męża – M. D. i ich wspólne dzieci – J. D. i M. D. Organ miał zatem wiedzę o istnieniu okoliczności wyłączających możliwość przyznania skarżącej prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka wnioskowanego na D. Ł. Ponieważ z przywołanych okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na rzecz D. Ł., Kolegium uznało za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazała, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 17a ustawy poprzez przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim z M. D. wyłącza możliwość uznania skarżącej za samotnie wychowującą syna – D. Ł., którego ojciec nie żyje. Podniosła, że stanowisko Kolegium jest sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., który zdefiniował pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko w odniesieniu do przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy. Zgodnie z treścią art. 8 pkt 3 lit.a ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei z przepisu art. 11a ustawy wynika, iż wskazany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a ustawy. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Poza sporem pozostaje, że skarżąca jest matką dziecka, którego ojciec nie żyje. Skarżąca zawarła związek małżeński w dniu 9 kwietnia 2004 r. z M. D. Okoliczność, że skarżąca była osobą zamężną, w ocenie organu I instancji oznacza, iż skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy, co zdecydowało o uchyleniu uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że zweryfikowana przez organ I instancji decyzja z dnia 19 października 2010 r. w chwili jej podejmowania zawierała nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje powstanie nowej relacji rodzinnej, w której małżonkowie wspólnie zaspakajają potrzeby rodziny, która założyli. Powyższe wyłączało możliwość uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko. Uchylenie decyzji I instancji przez Kolegium wynikało z faktu, że art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do weryfikacji decyzji z dnia 19 października 2010 r. – gdyż – zdaniem organu odwoławczego, dotknięta jest ona wadą nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Uchyleniu mogłaby ulec tylko decyzja niewadliwa, tzn. zawierająca w chwili jej podejmowania prawidłowe rozstrzygnięcie. W opinii Sądu stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" jest niezasadne. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06 (Dz. U. nr 119, poz. 770). Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit.a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Przepis art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." W wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 191/11, publ. LEX nr 957296, stwierdzono, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. odnosi się wprost do sprawy uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej, ale ma on zastosowanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną. Stwierdzono dalej, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na brak jednolitego poglądu co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści. Powstaje bowiem pytanie, czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej. Jak jednak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Art. 8 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Mimo więc, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można go pominąć orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Bezspornym bowiem jest, iż zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać tak samo zinterpretowana. Innymi słowy, definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowana odmiennie. Art. 2 ust. 5 lit.a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim. Pogląd powyższy zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., jak również przywołane powyżej przepisy Konstytucji RP, Sąd uznał, iż organ pomocy społecznej – uchylając przyznane wcześniej skarżącej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim, naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy, albowiem dokonał niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy. Organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że decyzja z dnia [...], nr [...] w chwili jej podejmowania zawierała nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Oznacza to, że przynajmniej z formalnego punktu widzenia mogła być ona przedmiotem postępowania zmierzającego do jej weryfikacji i wzruszenia w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również niezasadna jest interpretacja organu odwoławczego dotycząca definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Punkt II sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.