II SA/Gl 791/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umowy najmu lokalu użytkowego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w G. wyraziła zgodę na zawarcie z [...] – [...] Oddziałem Wojewódzkim z siedzibą w K. przy ul. [...], kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...], na czas określony nie dłuższy niż 1 rok, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej. Uchwała została podjęta na wniosek Prezydenta Miasta. Jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta G., a w § 3 postanowiono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. W podstawie prawnej podano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 7a, art. 35 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Uchwałę doręczono Wojewodzie [...] [...] r. Organ nadzoru pismem z [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie i udokumentowanie, czy lokal użytkowy mający być przedmiotem najmu stanowi odrębny przedmiot własności. W odpowiedzi podano, że przedmiotowy lokal użytkowy nie stanowi odrębnego przedmiotu własności, zaś nieruchomość gruntowa stanowi własność Gminy G.. Pismem z [...] r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z [...] r. jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W reakcji na zawiadomienie Gmina udzieliła wyjaśnień pismem z [...] r., dotarło ono jednak do organu nadzoru [...], po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r., doręczonym [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] r., jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W podstawie prawnej podano przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu przytoczono brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i wyjaśniono, że zarówno w ustawie o samorządzie gminny, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji "nieruchomości". Termin ten winien być wobec tego rozumiany zgodnie z art. 46 § 1 k.c., nieruchomością są zatem części powierzchni ziemi stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), a także budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Mając na uwadze tę definicję nieruchomości organ nadzoru uznał, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym może mieć zastosowanie wyłącznie do nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego: gruntowych, budynkowych i lokalowych. Natomiast uchwała dotyczy lokalu użytkowego, który nie jest samodzielną nieruchomością. Najem takiego lokalu stanowi przypadek gospodarowania mieniem komunalnym, co należy do kompetencji wójta, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g, a rada nie ma uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie takiej umowy. W tym zakresie Wojewoda powołał się na wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10. Podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada działała bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencję organu wykonawczego gminy, czym naruszono art. 7 Konstytucji RP. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej [...] r., Gmina G. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając wadliwą interpretacje i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności zakwestionowano zasadność stanowiska Wojewody, dotyczącą rozumienia "nieruchomości". Art. 46 § 1 k.c. określa kategorie nieruchomości, ale jednocześnie jest podstawą do ustalenia, jakie rzeczy są rzeczami ruchomymi (są nimi te rzeczy, które nie są nieruchomością). Zwrotno uwagę, że w przypadku gdy budynek nie stanowi odrębnej nieruchomości, stanowi część składową nieruchomości gruntowej. Części składowe nieruchomości nie są jednak rzeczami ruchomymi. W tej sytuacji należy uznać, że do wynajmowania części składowej nieruchomości należy stosować tryb uzyskiwania zgody rady. Nie można uznać, że wynajem całej nieruchomości wymaga takiej zgody, zaś jej części składowej już nie. Prowadziłoby to do obchodzenia rygorów prawnych, albowiem w stosunku do każdej nieruchomości gminnej organ wykonawczy mógłby dokonywać czynności bez zgody rady, oddając w najem jej części składowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślono, że generalnie gospodarowanie mieniem gminnym należy do organu wykonawczego. Kompetencje przyznane organowi stanowiącemu w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. dotyczą jedynie nieruchomości, dlatego kluczowe znaczenie ma ustalenie zakresu tego pojęcia. Podtrzymano stanowisko, że miarodajne jest w tym zakresie posłużenie się definicją legalną z art. 46 § 1 k.p.c. Rozumienie rzeczy ruchomych nie jest dla sprawy kwestią istotną. Części składowe nieruchomości gruntowych nie mogą natomiast być odrębnym przedmiotem własności i praw rzeczowych. Rada ma kompetencję od podejmowania uchwał, gdy umowa ma dotyczyć nieruchomości (gruntowych, budynkowych lub lokalowych). Najem lokalu, który nie stanowi odrębnej nieruchomości, należy do wyłącznej kompetencji wójta. Zwrócono uwagę, że zakwestionowana uchwala nie została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który mógłby stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie najmu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. rozważył, co następuje: Uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] została doręczona organowi nadzoru [...] r., wobec czego upływ 30 dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wypadał na dzień [...] r., będący sobotą. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11, sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Natomiast przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2012/11). Z tego względu stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie z 1 lutego 2013 r., doręczone Gminie [...] r., w poniedziałek, zostało wniesione w ustawowym terminie. Z zachowanie terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniesiono także skargę do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarzut podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę dotyczył statusu lokalu, będącego przedmiotem uchwały rady miejskiej. Wojewoda stanął na stanowisku, że skoro regulacja art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym literalnie odnosi się od czynności dotyczących nieruchomości, a w ustawie tej brak jest samodzielnej definicji tego terminu, to należy ten termin rozumieć zgodnie z art. 46 § 1 k.c. W konsekwencji, gdy najem nie dotyczy nieruchomości gruntowej, budynkowej lub lokalowej w rozumieniu k.c., ale jedynie lokalu będącego częścią składową nieruchomości, brak jest kompetencji rady gminy do podejmowania uchwały. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia podstawa prawna podana w zakwestionowanej uchwale. Rada Miejska w G. powołała jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje do wyłącznej właściwości rady stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. Zgodnie z art. 25 u.g.n., gospodarowanie nieruchomościami gminnymi należy do wójta, burmistrza, prezydenta miasta i polega na wykonywaniu m. in. czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis art. 23 ust. 1 wymienia cały szereg czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami, w tym w pkt 7a reguluje sprawy m. in. najmu nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu. W szczególności wprowadza zasadę, że jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość wchodząc a w skład gminnego zasobu nieruchomości, wymagana jest zgoda rady gminy. Regulacja ta, w części dotyczącej umowy najmu odpowiada normie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym wymagana jest uchwala rady gminy w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy ( w tym najmu), których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Jakkolwiek organ nadzoru tego jednoznacznie nie stwierdził, nie jest kwestionowane, że lokal użytkowy położony w G. przy ul. [...] był wcześniej przedmiotem umowy najmu, a uchwała dotyczy zgody na zawarcie kolejnej umowy między tymi samymi stronami. Taka konkluzja zawarta jest w istocie w § 1 uchwały nr [...]. Umowa najmu, zgodnie z art. 660 k.c., może dotyczyć zarówno nieruchomości, jak i pomieszczenia. Sąd podziela stanowisko i argumentacje podane w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 6 lipca 2012 r., sygn. II SA/Kr 716/12, że kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu, obejmuje sytuacje najmu zarówno odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., jak i pomieszczeń będących częściami składowymi budynku będącego odrębną nieruchomością, albo częściami składowymi gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali, uznawanych za odrębne nieruchomości. Takie stanowisko dotyczące rozumienia nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. potwierdza wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. I OSK 2614/12, z którego tezami Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i je podziela. Tym samym Sąd nie akceptuje stanowiska Wojewody [...] przedstawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ograniczającego przypadki obowiązku uzyskania przez organ wykonawczy gminy zgody rady na zawarcie kolejnej umowy najmu tylko do tych umów, które dotyczą całych nieruchomości gruntowych, budynkowych lub lokalowych, ale już nie ich części. Mimo braku akceptacji dla stanowiska Wojewody w omówionej kwestii, brak jest jednak podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy zgodzić się z tezami przedstawionymi w powołanych wyżej wyrokach WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 716/12 i NSA, sygn. I OSK 2614/12, że uchwała zawierająca zgodę rady gminy dotyczy określonych nieruchomości, jednak bez możliwości kształtowania uchwałą treści czynność prawnej (umowy), której zawarcie należy niewątpliwie do kompetencji organu wykonawczego, w szczególności bez wskazywania konkretnych adresatów czynności. Uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności, nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.