I OSK 2012/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 385/11 w sprawie ze skargi Gminy Kocierzew Południowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania prowadzenia szkół publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Gminy Kocierzew Południowy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie przekazania prowadzenia szkół publicznych osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą Nr V/25/11 z dnia 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Kocierzew Południowy postanowiła przekazać z dniem 1 września 2011 r. "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność wymienionej wyżej uchwały z dnia 24 lutego 2011 r. Rady Gminy Kocierzew Południowy, w części dotyczącej § 1, 2 i 3 uchwały. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2001 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ponieważ szkoła, którą przekazuje się do prowadzenia może liczyć nie więcej niż 70 uczniów. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika natomiast, że w roku szkolnym 2010/2011 do Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym do klas od I–VI uczęszczało 54 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 17, łącznie – 71 uczniów. Natomiast do Szkoły Podstawowej w Łaguszewie do klas od l–VI uczęszczało 67 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 11, łącznie – 78 uczniów. Organ podkreślił, że przedszkole jest traktowane przez ustawodawcę jako szkoła, co wynika ze "słowniczka" zamieszczonego w art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Ponadto art. 14 tej ustawy stanowi, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku od 3 do 6 lat i jest realizowane, między innymi, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. W ocenie organu nadzoru podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy Kocierzew Południowy naruszyła również art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), ponieważ uchwała nie została zaopiniowana przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy Kocierzew Południowy zarzucił naruszenie art. 5 ust. 5l, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także § 5 ust. 6 załącznika Nr 2 "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624) i art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że kwestionowana uchwała dotyczy przekazania wyłącznie klas I–VI, nie dotyczy oddziału przedszkolnego, a okoliczność tą potwierdza dodatkowo uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy z dnia 26 kwietnia 2000 r. ,Nr XX/104/2000, w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodu publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Kocierzew Południowy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkołą publiczną jest sześcioletnia szkoła podstawowa, a w myśl zaś art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I–VI. Oddział wychowania przedszkolnego nie wchodzi więc w strukturę organizacyjną szkoły, jest w niej tylko zorganizowany. Ponadto w skardze wskazano, że w dniu 28 lutego 2011 r. Wójt Gminy Kocierzew Południowy powiadomił, w trybie art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, zakładowe organizacje związkowe o terminie przekazania szkół oraz o warunkach pracy i płacy nauczycieli. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, lecz z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 4 marca 2011 r. Zatem stosownie do treści art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, 30-dniowy termin, w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 3 kwietnia 2011 r., tj. niedzielę. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Łódzki wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc dzień po upływie powyższego terminu. Sąd podkreślił, że do obliczania terminu na wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego nie zachodzi potrzeba odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Oświadczenie woli organu nadzoru o zastosowaniu sankcji nieważności musi więc zostać uzewnętrznione poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30-dniowym. Zatem wydanie w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z naruszeniem 30-dniowego terminu zakreślonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który upłynął w dniu 3 kwietnia 2011 r. Pomimo iż termin upłynął w niedzielę – dzień ustawowo wolny od pracy, nie uległ on przedłużeniu do dnia [...] kwietnia 2011 r. (poniedziałku). Ponadto doręczenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, nastąpiło dopiero w dniu 6 kwietnia 2011 r. Zatem zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki orzekał nie mając już do tego umocowania ustawowego. Sąd podkreślił, że ocena merytoryczna pozostałych zarzutów skargi nie miała wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyr. wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 oraz art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania przepisy art. 57 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Kocierzewie Południowym z dnia 24 lutego 2011 r. została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 4 marca 2011 r. i wobec tego – jak ustalił Sąd I instancji – trzydziestodniowy termin do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności tej uchwały upływał w niedzielę 3 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził w tej sytuacji, że czynność nadzorcza Wojewody podjęta w poniedziałek [...] kwietnia nastąpiła już po upływie terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż termin ten określony przepisem prawa materialnego do realizacji kompetencji nadzorczych nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużony. Powołując się przy tym na wyroki NSA z dnia 7 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1216/08) i z dnia 6 maja 2010 r. (I OSK 201/10), a także wyroki WSA w Olsztynie z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 53/10) i WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2009 r. (II SA/Gd 113/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że do obliczenia biegu terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania przepis art. 57 k.p.a., a w szczególności jego § 4 przewidujący, że gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przedstawionego wyżej poglądu nie można akceptować. Ze względu na charakter prawny ustawowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że termin ten nie może być przedłużany (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. II OSK 54/11, publ. Lex nr 964436). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak problem przedłużenia tego terminu, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a związany z art. 91 ust. 1 tej ustawy ust. 5 tegoż artykułu stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Takie rozwiązanie jest przyjęte nie tylko w art. 57 § 4 k.p.a. ale i w art. 82 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także w art. 115 Kodeksu cywilnego dla liczenia terminów z prawa materialnego oraz – odpowiednio w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 165 § 1). Za taką też wykładnią omawianego przepisu wypowiedzieli się autorzy Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, wyd. Becka 2011, s. 757, stwierdzając, że "przy obliczaniu terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepisy k.p.a." Podzielając ten pogląd skład rozpoznający niniejszą sprawę uznaje jednocześnie za nieuzasadnioną wykładnię omawianego przepisu zawartą w kontrolowanym wyroku i w powołanym w nim orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.