I OSK 201/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 767/09 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 767/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone przez Gminę Żory rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr (...) Rady Miasta Żory z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie zaopiniowania przedstawionych przez Prezydenta Miasta Żory zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Żory - jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Żory, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaopiniowała pozytywnie przedstawione zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Żory. W opinii organu nadzoru została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a w szczególności powołanych powyżej przepisów. Zdaniem Wojewody wszystkie organy, w tym rada miasta, działają na podstawie i w granicach prawa, czyli zgodnie z zasadą "co nie jest dozwolone, jest zabronione". Żaden z przepisów prawa nie upoważnia rady do opiniowania przygotowanych przez prezydenta zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy, tym bardziej, że brak jest także podstaw dla przygotowania takich zasad przez organ wykonawczy gminy (są to bowiem wyłączne kompetencje rady miasta). Do czasu określenia tych zasad przez organ stanowiący gminy (na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy) wójt, prezydent może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta Żory reprezentujący Gminę Żory, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia po upływie ustawowego 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały Wojewodzie Śląskiemu oraz przez wadliwe uznanie sprzeczności z prawem uchwały skutkujące jej nieważnością, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Śląski otrzymał uchwałę Rady Miasta Żory Nr (...) w dniu 12 maja 2009 r. a rozstrzygnięcie zostało opatrzone datą (...) czerwca 2009 r., a zatem zostało wydane w 31 dniu od doręczenia uchwały. Niezależnie od tego podniósł, iż Wojewoda w rozstrzygnięciu nie rozważył treści określonej w zasadach sprzedaży opiniowanych przez Radę Miasta Żory, ograniczając się do stwierdzenia, że zasady te powinna Rada uchwalić, a nie tylko opiniować. Podnosząc, że przedstawione do zaopiniowania Radzie przepisy to szczegółowa procedura sprzedaży mieszkań, będąca powtórzeniem przepisów ustawowych, których Rada, przynajmniej w takiej formie i treści nie mogłaby uchwalić, nie narażając się na rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające ich nieważność. Dlatego jedynie zaopiniowała przedstawioną procedurę. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady należy m.in. stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta i w ocenie skarżącej zaopiniowanie przedstawionych przez organ wykonawczy zasad mieści się w pojęciu "stanowienie o kierunkach działania", nie naruszając przy tym kompetencji organów gminy. Wskazała nadto, że odrębną uchwałą nr (...) z dnia 24 kwietnia 2008 r. Rada Miasta Żory uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami i określiła, że ich zbywanie (także lokali mieszkalnych) należy do kompetencji Prezydenta Miasta Żory. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji poniósł, iż uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę wygasa wraz z upływem ostatniego dnia wyznaczonego terminu. Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dnia 12 maja 2009. Zatem stosownie do treści art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) trzydziestodniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 11 czerwca 2009 r. (dzień ustawowo wolny od pracy). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy uchwała organu gminy doręczona została organowi nadzoru w dniu 12 maja 2009 r., to samo wydanie rozstrzygnięcia w dniu (...) czerwca 2009 r. nastąpiło z naruszeniem przewidzianego w ustawie trzydziestodniowego terminu, który upłynął w dniu 11 czerwca 2009 r. Ponadto oświadczenie woli organu nadzoru dotyczące zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie w dniu, w którym upływa ustawowy termin korespondencji nadzorczej, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło dopiero w dniu 15 czerwca 2009 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 zpóźn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4, art. 148 zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do niedopuszczalności stosowania w postępowaniu nadzorczym przepisu art. 57 K.p.a. jest dyskusyjne, gdyż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych brakuje jednolitego stanowiska, co do zakresu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdują zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Zwrot "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio" użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 91 ust. 5 o samorządzie gminnym jest wyjątkowo nieostry, a jego stosowanie i interpretacja w orzecznictwie organów nadzoru opiera się na dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie uchwała Nr (...) Rady Miasta Żory doręczona została Wojewodzie Śląskiemu w dniu 12 maja 2009 roku, zatem 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia upływał w dniu 11 czerwca 2009 roku. Jednakże, dzień 11 czerwca 2009 roku był dniem ustawowo wolnym od pracy (Boże Ciało), zatem termin ten uległ stosownemu przedłużeniu do dnia (...) czerwca 2009 roku i w związku z tym został zachowany. W ocenie skarżącego organu termin z art. 91 ust. 1 omawianej ustawy zachowany jest w przypadku "wydania" rozstrzygnięcia nadzorczego tj. podpisania go przez uprawnioną osobę przed upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "orzeka" nie uzależniając zachowania terminu od dnia wydania rozstrzygnięcia, czy jego doręczenia. Ustawodawca bowiem świadomie rozróżnił w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia: "orzekania o nieważności" i "stwierdzania nieważności" od "doręczania", skoro np. w art. 98 ust. 1 tej ustawy przewiduje prawo gminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w ciągu 30 dni od dnia doręczenia (a nie wydania) aktu nadzoru. Oznacza to, w przekonaniu organu nadzoru, iż daty te nie muszą być tożsame. Skoro więc gmina ma 30 dni na wniesienie skargi na akt nadzoru (nie podnoszono bowiem dotąd w orzecznictwie, że skarga musi zostać w ciągu owych 30 dni doręczona organowi nadzoru, za pośrednictwem którego jest wnoszona), trudno dowodzić, że wolą ustawodawcy było postawienie w gorszej sytuacji organu nadzoru stojącego na straży przestrzegania prawa i wymaganie od niego, by w takim samym terminie przeprowadził postępowanie nadzorcze, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze i doręczył je gminie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Żory wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. . Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. ., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę dzień po terminie w przypadku, gdy ostatnim dniem terminu był dzień wolny od pracy, jest skuteczne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że Wojewoda Śląski otrzymał uchwałę Rady Miasta Żory Nr (...) w dniu 12 maja 2009 r., natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie zostało opatrzone datą (...) czerwca 2009 r., a więc dzień po upływie 30 dniowego terminu zakreślonego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast jak podnosi kasator 11 czerwca 2009 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy, co zgodnie z art. 57 K.p.a. powoduje, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego uległ stosownemu przedłużeniu do dnia (...) czerwca 2009 r. i w niniejszej sprawie został zachowany. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jednoznacznie, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia lub uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 ustawy, może nastąpić nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia zarządzenia lub uchwały organowi nadzoru. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do obliczania trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy nie mają zastosowania przepisy K.p.a., a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1216/08). Również sama ustawa o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do K.p.a., którego przepisy na podstawie art. 91 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Odpowiednio nie oznacza zaś stosowania wprost, ale tylko wówczas, gdy w określonej sytuacji istnieje potrzeba dostosowania przepisu K.p.a. do normowanej materii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do zasad obliczania terminu na wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego nie zachodzi potrzeba odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. W konsekwencji wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego nie dłuższego niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie tego terminu oznacza zaś, że Wojewoda orzekał nie mając już do tego umocowania ustawowego i zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są nieuzasadnione. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego także nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż mając na uwadze powyższe wywody Sąd ten był zobowiązany uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku także nie budzi zastrzeżeń, gdyż odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 §4 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.