I OSK 1918/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Łódzkiego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 42/13 oraz II SAB/Łd 41/13 w sprawie ze skarg Z. K. i J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego oraz na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) oddala skargę kasacyjną w zakresie bezczynności; 3) oddala wniosek Wojewody Łódzkiego oraz wniosek Z. K. i J. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 41/13 po rozpoznaniu skargi Z. K. i J. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności działki gruntu nr [...] w obrębie S-2 Miasta Stryków w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wojewodzie Łódzkiemu grzywnę w wysokości 500 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lipca 2012r., sygn. akt II SAB/Łd 42/13 po rozpoznaniu skargi Z. K. i J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wojewodzie Łódzkiemu grzywnę w wysokości 500 złotych. W uzasadnieniach powyższych wyroków Sąd podał, że w skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania skarżący zarzucili organowi administracyjnemu naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie 30 dni liczonych od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skarga na bezczynność Wojewody Łódzkiego została zarejestrowana przez Sąd za sygn. akt II SAB/Łd 41/13, natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego za sygn. akt II SAB/Łd 42/13. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargi uznał, iż zasługują one na uwzględnienie. Przy czym treść uzasadnień w obu sprawach jest taka sama. Sąd wskazał, że zgodnie z 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, z kolei art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, natomiast w myśl § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Sąd podniósł, że w rozpoznawanych sprawach mają zastosowanie, w zakresie terminów, przepisy specustawy drogowej, które w stosunku do przepisów k.p.a. mają charakter szczególny. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b powołanej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Sąd podał, iż okolicznością poza sporem jest, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu wydania decyzji z dnia 2 grudnia 2011r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w związku z czym 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania zaczął biec od 3 grudnia 2011r. Tymczasem do dnia orzekania przez Sąd ( 7. VI. 2013r. ) decyzja nie została wydana. Sąd wyjaśnił, że termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4 specustawy, ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Ustawodawca wprowadził tę szczególną regulację z uwagi na fakt, iż nabywanie nieruchomości pod drogi w trybie tej ustawy ma również szczególny, uproszczony charakter. Powołany przepis nie zawiera jednak jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się w 30-dniowym terminie. Już sama ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach (...) w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2010r.nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), a więc - w tym do art. 130 ust. 2, który dotyczy powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, wyłanianego - w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 113, poz. 759 ze zm.) w drodze przetargu. Dlatego też można niewątpliwie przyjąć, że stosowanie przez organ przepisów ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b specustawy. Powyższa ocena nie może jednak skutkować podzieleniem przez Sąd, stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę. Biorąc bowiem nawet pod uwagę dodatkowe okoliczności w niej podniesione, dotyczące wielości prowadzonych spraw, konieczności dokonywania zmiany rzeczoznawcy, czy uzupełniania przez niego opinii, Sąd stwierdził, że analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że organ pozostawał w bezczynności i że miała ona miejsce - zdaniem Sądu - z rażącym naruszeniem prawa oraz że postępowanie prowadzone było przewlekle. Sąd podkreślił, że pewne czynności mogły być przez organ podjęte bez zbędnej zwłoki, a dotyczyły one choćby zgromadzenia dokumentów związanych z prawem własności nieruchomości zajętej pod inwestycję. Z załączonych akt wynika, że organ zwracał się pismami z lutego i marca 2012 r. do Starosty Zgierskiego, czy Burmistrza Miasta – Gminy Stryków o nadesłanie aktu własności ziemi dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy sami zainteresowani, wezwani przez organ, mogli zapewne taki akt w znacznie wcześniejszym terminie doręczyć. Ten sam zarzut, świadczący o rażącej bezczynności, dotyczy czynienia przez organ ustaleń w zakresie, czy dla działki nr [...] prowadzona była księga wieczysta czy zbiór dokumentów. Pisma w tym przedmiocie były kierowane przez Wojewodę Łódzkiego do Sądu Rejonowego w Zgierzu V Wydziału Ksiąg Wieczystych dopiero w dniach 30 lipca 2012r. i 15 marca 2013r., podczas gdy zwrócenie się w tym zakresie do skarżących wezwaniem z dnia 15 marca 2013r. pozwoliło na poczynienie niezbędnych ustaleń w kilka dni. W ocenie Sądu brak jest również dostatecznego usprawiedliwienia co do czasokresu sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego oraz konieczności dokonywania jego zmiany, a przynajmniej nadesłane przez organ do sądu akta administracyjne nie wskazują na taką potrzebę. Sąd stwierdził, iż rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, by kwestie finansowe, czy ograniczenia osobowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W sytuacji, gdy wiadomo, że postępowanie generuje koszty (wykonanie i zebranie dokumentacji, powierzenie biegłym sporządzenia opinii), nieposiadanie przez organ odpowiedniej obsady personalnej załatwiającej sprawy, czy braki środków finansowych, nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy, narażając osoby, którym zabrano pod inwestycję nieruchomości, na wyczekiwanie na uzyskania stosownego z tego tytułu odszkodowania. Skargi kasacyjne od powyższych wyroków wniósł Wojewoda Łódzki, przy czym podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie w obu skargach są takie same. Wyroki zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez- błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej specustawą drogową, poprzez przyjęcie, że jest to norma wyznaczająca datę wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do twierdzeń strony skarżącej i zaniechanie badania czy nie zachodzą inne przesłanki do nieuwzględnienia skargi nieokreślonej w jej treści, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu popartego dowodami w postaci złożonych dokumentów o dokonanych przez ten organ czynnościach urzędowych zmierzających do ustalenia i wypłaty odszkodowania, na rzecz Z. i J. K., przekonywanie organu o niesłuszności jego stanowiska o niepozostawaniu w bezczynności oraz niedokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przemilczenie podjętych przez organ czynności urzędowych, - art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie przy przyjęciu, że prowadzone postępowanie o ustalenie odszkodowania ma charakter skomplikowany i wymaga postępowania wyjaśniającego, - art. 149 p.p.s.a w związku z art. 61 § 1 i § 4 kpa poprzez przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data zawiadomienia strony o podjęciu postępowania i nieuwzględnienie wcześniej podejmowanych przez organ czynności w zakresie realizowanych obowiązków wynikających z przepisów specustawy drogowej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonych wyroków w całości i przekazanie spraw Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Z. i J. K. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania sprawy I OSK 1918/13 i I OSK 1919/13 dotyczące skarg kasacyjnych w sprawach II SAB/Łd 41/13 i II SAB/Łd 42/13. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, dopuszczalne jest obejmowanie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej tej samej sprawie administracyjnej. Należy podnieść, że w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawodawca przewidział bowiem jedynie alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obok bezczynności organu przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z. 6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4). Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi zatem stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12). W realiach niniejszej sprawy nieprawidłowe było potraktowanie przez Sąd I instancji skargi Z. K. i J. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, jako dwóch odrębnych skarg i w konsekwencji nieprawidłowe było rozdzielenie tych skarg do odrębnego wyrokowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, iż są one nieuzasadnione. Chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została szczegółowa analiza działań podejmowanych przez Wojewodę Łódzkiego, która niewątpliwie skutkować musiała stwierdzeniem, że organ administracji prowadząc postępowanie nieefektywnie, nie zakończył go wydaniem decyzji we właściwym terminie. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż organ powinien podejmować pewne czynności bez zbędnej zwłoki. Podkreślić także należy, iż do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji brak było opinii rzeczoznawcy majątkowego, która stanowiłaby podstawę ustalenia odszkodowania i w tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu, iż brak jest dostatecznego usprawiedliwienia odnośnie czasu sporządzenia tej opinii oraz konieczności dokonywania jego zmiany. Za całkowicie nietrafny należy uznać zarzut dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a w związku z art. 35 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż Sąd stwierdzając bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości i zobowiązując organ do wydania decyzji wyznaczył dodatkowy miesięczny termin, który ma zmobilizować organ do zakończenia postępowania. Zatem błędne jest przekonanie Wojewody Łódzkiego, który twierdzi, iż zastosowanie w sprawie winien mieć art. 35 § 3 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazać bowiem należy, iż wbrew twierdzeniom organu Sąd I instancji nie uznał, że powyższy przepis jest normą wyznaczającą datę wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Sąd I instancji w swoich rozważaniach przyjął, że stosowanie przez organ przepisów ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b specustawy, jednakże mając na uwadze opieszałe działania organu zasadnie stanął na stanowisku, że organ pozostaje w rażącej bezczynności. Mając powyższe na uwadze, iż skarga Z. K. i J. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania winna być rozpatrzona jako jedna sprawa, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1) uchylił wyrok dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i sprawa ta jako błędnie założona winna być dołączona do sprawy II SAB/Łd 41/13 dotyczącej bezczynności organu. Uznając zaś za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2) wyroku. Jednocześnie Sąd w punkcie 3) oddalił wniosek skarżących oraz organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania aby takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. zostały poniesione.