IV SA/Wa 619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071, ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Decyzją tą organ l instancji w trybie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny, w związku z czym RDOŚ w W., po przeanalizowaniu przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 ustawy, odstąpił od nałożenia powyższego obowiązku (postanowienie z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]). Tym samym przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie nie stanowiło postępowania, w którym wymagany był udział społeczeństwa. Konsekwentnie w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania regulacje art. 44 ustawy, w świetle których Stowarzyszenie jako organizacja ekologiczna mogłoby skutecznie wnieść środek zaskarżenia. Jednocześnie organ wskazał, że brak możliwości zastosowania postanowień art. 44 ustawy w postępowaniach w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadzanych bez oceny oddziaływania na środowisko, a zatem i udziału społeczeństwa, nie oznacza automatycznego wykluczenia z nich organizacji ekologicznej. Aby jednak jej udział był zapewniony, może ona wystąpić o 1 dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu na zasadach ogólnych przewidzianych dla wszystkich organizacji społecznych, tj. w trybie art. 31 § 1 K.p.a, wykazując przy tym zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednakże, aby Stowarzyszenie wystąpiło z takim wnioskiem. Dokumentacja sprawy nie dowodzi również aby należało ono do kręgu podmiotów uznanych przez organ I instancji za strony postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji prawnej do udziału jako strona w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, ani by przysługiwało mu prawo do uczestniczenia w nim na prawach strony. Tym samym Stowarzyszenie pozbawione jest prawa do złożenia odwołania od decyzji rozstrzygającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...], wskazując iż wobec braku w polskim porządku prawny uregulowań w zakresie możliwości wniesienia odwołania przez organizację społeczną od decyzji orzekającej o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bezpośrednie zastosowanie winien mieć art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne- obecnie art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W tym zakresie skarżące Stowarzyszenie odwołało się do uzasadnienia wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 30 kwietnia 2009 r. w sprawie 075/08 Mellor, które w jego ocenie zawiera szereg ważnych wątków podających klarowną wykładnię dotyczącą udziału społeczeństwa w w/w postępowaniach. Ponadto strona skarżąca podniosła kwestię nieprawidłowej interpretacji Dyrektywy 2011/92/UE w zakresie przypisywania tzw. progu inwestycjom z jej załącznika II, które przewiduje § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 201Or. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazując, iż z procedury screeningu wyłącza się inwestycje, które są poniżej progów określonych w w/w rozporządzeniu, mimo, że inwestycje te podpadają pod zał. II Dyrektywy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 K.p.a , zgodnie z którym organ odwoławczy może stwierdzić niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] listopada 2012 r., którą powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...]. I. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 44 ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przymiot ten, będzie przysługiwał również organizacji ekologicznej, która nie brała udziału w ww. postępowaniu natomiast wniosła odwołanie od wydanej w jego toku decyzji. Wówczas wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w takim postępowaniu. Art 44 ustawy warunkuje zatem uzyskanie przez organizacje ekologiczne wskazanych w nim uprawnień jedynie w postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie z takim postępowaniem nie mamy jednak do czynienia. Kwestionowana przez skarżące Stowarzyszenie decyzja orzeka bowiem o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia. Tym samym nie jest to przedsięwzięcie dla którego ustawa nakłada obowiązek udziału społeczeństwa. W sprawie nie może zatem znaleźć zastosowania przywołany powyżej art. 44 ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, iż organizacja społeczna nie może czynnie uczestniczyć w tym postępowaniu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy kwestia uzyskania przez organizacje społeczne (w tym organizacje ekologiczne) prawa do występowania w takim postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony uregulowana jest w art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazuje w Komentarzu do art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Krzysztof Gruszecki - komentarz LEX/el. 2013 stan prawny: 2013-0131 w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, będzie mogła uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które można uznać za organizacje ekologiczne. Natomiast w pozostałych kategoriach spraw będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. (zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz związany z tym interes społeczny) wszystkie organizacje społeczne, w tym również ekologiczne. Przyjęcie takiego sposobu interpretowania postanowień art. 44 ust. 1 ustawy ma również tę zaletę, że pozwala wypełnić lukę, jaka powstałaby w odniesieniu do tych spraw, w których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny (....) Dopuszczenie natomiast do udziału organizacji społecznych w tych sprawach, w których udział społeczeństwa nie jest przewidziany, pozwoliłoby tę lukę wypełnić. Organizacje ekologiczne jako rodzaj organizacji społecznych mogłyby zgłosić chęć swojego udziału we wstępnym etapie postępowania, na którym ustalana jest konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedstawiać swoje uwagi... " Warunkiem uczestnictwa organizacji w postępowaniu jest zatem wystąpienie przez nią ze stosownym wnioskiem do organu o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca na żadnym z etapów postępowania (również przy wnoszeniu odwołania) nie wystąpiła z takim wnioskiem. W związku z powyższym zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji prawnej do udziału jako strona w postępowaniu, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. II. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi w zakresie niezastosowania przez organ bezpośrednio art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W świetle ust. 1 ww. przepisu państwa członkowskie zapewniają - zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym - że członkowie zainteresowanej społeczności mający: wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Z kolei art. 6 ust. 2 ww. dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do informowania społeczeństwa o wskazanych tym przepisem kwestiach - a więc do zagwarantowania mu udziału - w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust 2, tj. w ramach których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Dyrektywa 2011/92/UE - reguluje zatem jedynie dostęp zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej od decyzji, w ramach której przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, a więc z udziałem społeczeństwa. Powyższa interpretacja, zgodna jest z innymi przepisami dyrektywy, a w szczególności z art. 6 ust. 4, który określa prawo udziału zainteresowanej społeczności wyłącznie w stosunku do ww. postępowań. Natomiast dalsze uprawnienia stron oraz podmiotów uznanych jako działające na prawach stron do wnoszenia środka zaskarżenia od decyzji, której wydanie nie wiązało się z przeprowadzeniem konsultacji społecznych, wynikają z przepisów krajowych. Jak wskazano zaś powyżej (pkt l) kwestię uzyskania przez organizacje społeczne (w tym organizacje ekologiczne) prawa do występowania w takim postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony reguluje art. 31 § 1 K.p.a, w oparciu o który organizacja społeczna, po spełnieniu określonych w nim przesłanek, może być dopuszczona do udziału w postępowaniu na którym ustalana jest dopiero konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. III. Odnosząc się do podniesionego przez stronę Skarżącą zarzutu nieprawidłowej interpretacji Dyrektywy 2011/92/UE w zakresie wprowadzenia "progów" w odniesieniu do inwestycji wymienionych w załączniku II ww. dyrektywy należy wskazać, iż zgodnie z art. 2 Dyrektywy: Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Wymóg dokonania oceny oraz uzyskania stosownego zezwolenia dotyczy zatem inwestycji określonych jako "mogące powodować znaczące skutki dla środowiska" . Wśród nich, Dyrektywa w załączniku I wyodrębniła te, które z uwagi na znaczące ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko, bezwzględnie podlegają ocenie oddziaływania na środowisko zaś w załączniku II te, których realizacja może potencjalnie wywołać negatywny wpływ na środowisko. W art. 4 ust. 2 Dyrektywy określa się zaś narzędzia, za pomocą których Państwa Członkowskie zobowiązane są do ustalenia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne, należące do którejś z określonych kategorii, winno podlegać ocenie oddziaływania na środowisko. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 29 maja 2012r. Sygn. akt II OSK 444/11 pełna implementacja do sytemu krajowego przepisów Dyrektywy nastąpiła ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dokonano zaś transpozycji załącznika I Dyrektywy. Natomiast w § 3 rozporządzenia, w myśl dyspozycji zawartej art. 4 ust. 2 Dyrektywy, zdefiniowano przedsięwzięcia, które spośród kategorii inwestycji wymienionych w jej załączniku II, podlegają badaniu indywidualnemu co do celowości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz dla których ustalono progi jakościowe oraz ilościowe, a także kryteria środowiskowe, których przekroczenie kwalifikuje przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie "progi" stanowią zatem zgodnie z art. 4 ust. 3 Dyrektywy, warunki selekcji określone w załączniku III (transponowanymi do prawodawstwa krajowego poprzez art. 63 ust. 1 ustawy. Ich wprowadzenie pozwala wykluczyć przedsięwzięcia, których realizacja ze względu na swój charakter, rozmiar lub lokalizację, nie będzie w żadnym przypadku niosła ze sobą prawdopodobieństwa znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.