I OSK 2287/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 370/13 w sprawie ze skargi K. W., T. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. w Warszawie na rzecz K. W., T. Z. i W. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 370/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W., T. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w zakresie pkt III. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w pkt Ill odmówił ustanowienia na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) na rzecz K. W., W. Z. i T. Z. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego katastralnie jako działka nr [...] (obręb [...]) z uwagi na uprzednie przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej – I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżących od pkt III powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że okoliczność oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółce I. uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku w trybie art. 7 powołanego dekretu. Organ nie może bowiem naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty tego prawa. W związku z czym skuteczne rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich może być podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna jako niewykonalna. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: – art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania prawa użytkowania wieczystego pomimo łącznego spełnienia przesłanek koniecznych do wydania pozytywnej decyzji, – naruszenie art. 232 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz osoby trzeciej – I. korzysta z większej ochrony niż realizacja roszczenia dekretowego, – naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nie podjęcie działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 140 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w zakresie pkt III. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania G. (dawniej I.) oraz m.st. Warszawa wnieśli o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest brak podstaw do ustanowienia tego prawa na rzecz byłego właściciela bądź jego następców prawnych. Wprawdzie ta negatywna przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku nie wynika wprost z dekretu, jednakże w sytuacji, gdy w chwili orzekania grunt został oddany w użytkowanie wieczyste niemożliwe jest zastosowanie art. 232–239 k.c., czyli ustalenie treści prawa użytkowania wieczystego. Grunt oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, która jest właścicielem budynków na gruncie, w sposób oczywisty uniemożliwia ustanowienie kolejnego prawa użytkowania wieczystego. Spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 7 ust. 2 dekretu w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia automatycznie – w każdym przypadku – ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego organ musiał bowiem zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwia jej późniejsze wykonanie. W przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o naruszeniu art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu. Sąd Administracyjny podkreślił, że ma świadomość szczególnie złożonej i skomplikowanej sytuacji w sprawach dotyczących realizacji roszczeń do nieruchomości warszawskich, które w istocie powinny zostać załatwione kilkadziesiąt lat temu. Nie może ujść uwadze Sądu, że poprzedni właściciele i ich następcy prawni oczekują przez kilkadziesiąt lat na realizację zagwarantowanych im praw. Ta ekspektatywa nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu, jest obecnie w pełni chroniona na mocy art. 21 Konstytucji RP. Z drugiej jednak strony naprawiając dawne szkody nie można jednocześnie kreować nowych szkód podmiotom, które nie miały żadnego związku z wydaniem niezgodnych z prawem orzeczeń. Na ten kontekst wskazuje w szczególności orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w wyrokach Pincova i Pinc przeciwko Republice Czeskiej, nr 36548/97, ECHR 2002-VIII; Raicu przeciwko Rumunii, nr 28104/03, 19 października 2006 r., Paduraru przeciwko Rumunii, nr 63252/00, ECHR 2005-XII. W sytuacji konfliktu pomiędzy prawami osób dochodzących praw z dekretu warszawskiego a prawami osób aktualnie dysponujących nieruchomością, konieczne jest dokonanie oceny na ile i w jakim okresie czasu istnienie tego "nowego prawa" uniemożliwia realizację praw dekretowych. W każdej takiej sytuacji niezbędne jest indywidualne rozważenie, czy taka przeszkoda trwale uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego. W przedmiotowej sprawie organy w ogóle takiej oceny nie dokonały. Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na spornej nieruchomości wygasa z dniem 16 czerwca 2017 r. Tym samym zgodnie z art. 236 § 2 k.c. w dniu wydania zaskarżonej decyzji otwarty był już 5-letni okres, w którym konieczne jest rozstrzygnięcie czy prawnie dopuszczalne będzie przedłużenie prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie sprawy zależy więc od odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest trwałe pozbawienie praw osób skrzywdzonych przez Państwo (dekretowiczów) i definitywne pozbawienie możliwości rewindykacji nieruchomości z tego powodu, że do 16 czerwca 2017 r. nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz I. Zdaniem Sądu w demokratycznym państwie prawa taka decyzja organów jest w sposób oczywisty sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Organom obu instancji zabrakło w ogóle refleksji na temat tego, że przeszkoda dla rozpatrzenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie, może mieć charakter przejściowy, a zagadnieniem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy jest kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia przedłużenia prawa użytkowania wieczystego. W omawianej sprawie nie bez znaczenia jest również to, że w odniesieniu do sąsiedniej działki nr [...] termin prawa użytkowania wieczystego nie został przedłożony właśnie z uwagi na prawa skarżących. Organy powinny były w przedmiotowej sprawie wstrzymać się z wydaniem decyzji i zawiesić postępowanie co najmniej do 2017 r., czyli do daty kiedy stanie się wiadomym czy prawo użytkowania wieczystego będzie istnieć dalej. Tym samym zdaniem Sądu został naruszony art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 236 § 2 k.c. oraz art. 2 Konstytucji RP. W ponownym postępowaniu organ zawiesi postępowanie dekretowe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego przedłużenia prawa użytkowania wieczystego na spornej działce. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w zakresie pkt III. G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na dwóch podstawach kasacyjnych: I. Naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku polegające na: 1) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że został naruszony art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 236 § 2 k.c., tj. przez uznanie, że rozstrzygnięcie w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem roszczenia, o którym mowa w art. 236 § 2 k.c. (tj. wystąpienie z żądaniem o przedłużenie umowy użytkowania wieczystego) stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., a dotyczącego odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] (obręb [...]), położonego w Warszawie przy ul. [...], na rzecz K. W., T. Z. oraz W. Z., w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), podczas gdy pierwszeństwo rozstrzygnięcia ma postępowanie administracyjne i tym samym w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne polegające na konieczności rozstrzygnięcia o ewentualnym przedłużeniu użytkowania wieczystego na rzecz G. w W., 2) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ administracyjny powinien zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. przez uznanie, że organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania wobec faktu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależne było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci postępowania wywołanego zgłoszeniem roszczenia, o którym mowa w art. 236 § 2 k.c. (tj. wystąpienie z żądaniem o przedłużenie umowy użytkowania wieczystego), podczas gdy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które powodowałoby istnienie obowiązku zawieszenia postępowania z urzędu, 3) naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie przy wydawaniu wyroku motywów orzeczenia sądu powszechnego wydział cywilny, wydanego w sprawie dotyczącej działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...], tj. nieobjętej skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012r. sygn. akt [...] tj. przez powołanie się na motywy rozstrzygnięcia, podczas gdy zakres orzeczenia sądu powszechnego nie pokrywał się z zakresem sprawy, 4) naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie przy wydawaniu wyroku rozstrzygnięcia sądu powszechnego wydział cywilny, wydanego w sprawie dotyczącej działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...], co do której rozstrzygnięcie nie było objęte odwołaniem od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nie było przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], a co za tym idzie nie było objęte skargą na tę decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do wykroczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza granice sprawy. II Naruszeniu przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na naruszeniu art. 2 Konstytucji RP i uznanie, że decyzja odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego skarżącym decyzję administracyjną, w sytuacji gdy jest ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, podczas gdy zasadę tę narusza obciążenie odpowiedzialnością za szkodę poniesioną przez skarżących decyzję administracyjną, wnoszącego skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne niezastosowanie art. 32 Konstytucji RP, tj. przez przyznanie skarżącym decyzję administracyjną pierwszeństwa przed wnoszącym skargę kasacyjną w sytuacji gdy oba podmioty mają roszczenie o to samo prawo – użytkowanie wieczyste. Na tych podstawach wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie zwrotu kosztów podstępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kazimierz Wiśniewski, Tadeusz Zalewski, Witold Zalewski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, reguluje podstawy prawne jednego ze środków stosowanych przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej decyzji (postanowienia), stanowiąc, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepisy postępowania regulują ciąg czynności organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Uporządkowany ciąg czynności organu administracji publicznej, powinien toczyć się bez przerw, od momentu wszczęcia postępowania aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Ta reguła ciągłości czynności postępowania nie jest regułą, od której nie są dopuszczalne wyjątki. Z przyczyn zarówno prawnych jak i faktycznych dochodzi do przerwania ciągu czynności. Przyczyny prawne przejściowego przerwania ciągu czynności w postępowaniu reguluje art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Artykuł 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozostawia uznaniu organu administracji publicznej przerwania ciągu czynności przez zawieszenie postępowania w sprawie. Podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego muszą być wyprowadzone z regulacji przepisu prawa materialnego, która może normować tak hipotetyczny stan faktyczny, który prowadzi do krzyżowania kompetencji organów administracji publicznej, a zatem w obrębie struktury ustrojowej administracji publicznej, ale też wykracza poza obszar przez krzyżowanie się kompetencji organów administracji publicznej z kompetencją sądu powszechnego. Jeżeli zatem w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny wymaga w zapisanym zakresie nie tylko ustaleń organu, ale uzależnia dokonanie ustaleń od rozstrzygnięcia innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego, wypełnia to przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w danej przedmiotowej sprawie. W zaskarżonym wyroku Sąd wywodził o zasadności zawieszenia postępowania w sprawie z wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które jednak prowadzą do konieczności wyważenia prawa do realizacji roszczeń do nieruchomości warszawskich poprzednich właścicieli i ich następców prawnych, a z drugiej strony ochrony podmiotów, które nabyły prawo. Wyważając te dwie sprzeczne wartości Sąd poszukiwał sprawiedliwego załatwienia sprawy, wywodząc podstawę zawieszenia z okoliczności stanu faktycznego sprawy – wygaśnięcia użytkowania wieczystego ustanowionego na spornej nieruchomości z dniem 16 czerwca 2017 r. Podstawę z tego stanu faktycznego, zdaniem Sądu do zawieszenia postępowania należy wyprowadzić z art. 236 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi: "W ciągu ostatnich pięciu lat przed upływem zastrzeżonego w umowie terminu wieczysty użytkownik może żądać jego przedłużenia na dalszy okres od czterdziestu do dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, jednakże wieczysty użytkownik może wcześniej wystąpić z takim żądaniem, jeżeli okres amortyzacji na użytkowanym gruncie nakładów jest znacznie dłuższy aniżeli czas, który pozostaje do upływu zastrzeżonego w umowie terminu. Odmowa przedłużenia jest dopuszczalna tylko ze względu na ważny interes społeczny". Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją administracyjną był art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), który stanowi "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Rozpoznając sprawę organy administracji publicznej stwierdziły wystąpienie przesłanki pozytywnej – korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania (art. 7 ust. 2 powołanego dekretu). Przesłanką negatywną załatwienia sprawy było ustanowienie na działce nr [...] użytkowania wieczystego. Uzasadnia to przy ustaleniu hipotetycznego zapisanego stanu faktycznego uwzględnienie innych przeszkód prawnych. Tym samym oznacza to, że wymaga rozważenia przy załatwianiu sprawy, czy te przeszkody prawne – ustanowienie na gruncie użytkowania wieczystego wykluczają pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli przyjmuje się, że regulacja przesłanki pozytywnej w art. 2 dekretu nie jest regulacją wyczerpującą treści działania, a należy uwzględnić i inne okoliczności prawne, w tym ustanowienia na gruncie użytkowania wieczystego, to wymaga rozważenia, czy te przesłanki występują oraz to, czy przesłanki te mają charakter trwały, przesądzając bezwzględnie o negatywnym załatwieniu sprawy. W okolicznościach sprawy zasadnie Sąd wywiódł, że wymagała rozważenia i oceny, czy oddanie w użytkowanie działki [...] w sytuacji okresu na jaki to prawo zostało ustanowione nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania. Jeżeli z hipotetycznego stanu faktycznego w normie prawnej będącej podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia są takie przesłanki, o których wystąpieniu przesądza inny organ lub sąd powszechny, bądź jeżeli na hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju spraw składa się regulacja prawna zawarta w systemie norm prawnych przesadzających o treści działania, wyprowadzenie zagadnienia wstępnego wymaga uwzględnienia tej złożonej regulacji. Formalistyczna wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest trudna do zaakceptowania w świetle obowiązujących standardów wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, a także wartości przyjętych jako podstawowe w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadnie zatem Sąd wywiódł podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie. Przemawiają za tym też okoliczności rozpatrzenia sprawy w całości, w której w pkt I decyzji Prezydenta Miasta przyznano prawo użytkowania wieczystego z powodu nie przedłużenia umowy użytkowania wieczystego. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Sąd obowiązany jest orzekać na podstawie akt sprawy, a tym samym nie można zasadnie zarzucić naruszenie też art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd prawidłowo wyważył wartości, nie przesadzając, a jedynie otwierając prawo do obrony. Nie naruszył też praw skarżącego kasacyjnie, którego prawa pozostały do obrony na podstawie przepisów prawa, w tym art. 236 § 2 Kodeksu cywilnego. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Przy rozpoznaniu sprawy organy nie ustaliły, czy w sprawie wystąpiły takie okoliczności faktyczne, które bezwzględnie przesądzają negatywne załatwienie sprawy, czy są to okoliczności, których usunięcie pozostaje w zakresie działania organu. W takich przypadkach dopuszczalne jest przesuniecie terminu załatwienia sprawy w celu usunięcia przeszkód do pozytywnego załatwienia sprawy. Zawieszenie postępowania, które wymaga formy prawnej działania jest korzystniejsze dla strony, otwierając możliwość zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.