I SA/Wa 2277/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] i Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Urząd Wojewódzki w [...] Wydział [..] decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r. nr [...] orzekł o rozwiązaniu stowarzyszenia pod nazwą Związek [...] w [...]. 2. W związku z powyższym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Wydział [...] decyzją z dnia [..] maja 1952 r. nr [...] orzekło o likwidacji ww. stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] października 1952 r. nr [...] przekazało na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], decyzją z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] przekazało na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i ul. [...] w postaci [...], natomiast decyzją z dnia [..] sierpnia 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych przekazało na rzecz Państwa prawo własności nieruchomości figurujących dotychczas w księgach wieczystych na "Związek [...]". 3. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [..] stwierdził nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział [..] z dnia [..] kwietnia 1950 r. nr [...] o rozwiązaniu ww. stowarzyszenia. 4. Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [..] czerwca 2006 r., Związek [...] w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r., z dnia [..] października 1952 r., z dnia [...] listopada 1952 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., jako wydanych bez podstawy prawnej i rażąco naruszających obowiązujące przepisy prawa. 5. Pismem z dnia [..] listopada 2011 r. wnioskodawca cofnął powyższy wniosek w zakresie, w jakim dotyczył decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w całości oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. w części obejmującej nieruchomości lokalowe oznaczone nr [..] znajdujące się w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. 6. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [..] maja 2012 r. nr [..]: I. umorzył postępowanie dotyczące decyzji Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 1952 r. w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości lokalowych oznaczonych numerami [...], zlokalizowanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...]; II. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział [...] z dnia [...] maja 1952 r., z dnia [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r., w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [..] oraz nieruchomości lokalowych zlokalizowanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...], innych niż wyszczególnione w pkt I decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia Związek [...] w [...], Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wpisał ww. Związek do Krajowego Rejestru Sądowego, wskazując iż działa on na podstawie statutu sporządzonego w dniu [...] 1906 r. Z powyższego wynika, że wnioskodawca jest podmiotem tożsamym ze Związkiem rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r., a zatem przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu pkt I decyzji organ wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania we wskazanym zakresie, bowiem wnioskodawca cofnął w części złożony wniosek o stwierdzenie nieważności, nie sprzeciwiły się temu pozostałe strony postępowania, a umorzenie to nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Przechodząc do uzasadnienia pkt II decyzji, Minister podał, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] maja 1952 r. wydana została na podstawie art. 25 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 94, poz. 808), powoływanego dalej jako "Prawo o stowarzyszeniach", natomiast decyzje z dnia [...] listopada 1952 r. i [...] października 1952 r. na podstawie art. 27 ww. rozporządzenia, w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 21 września 1950 r. o zmianie prawa o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 44, poz. 401). Przepisy te regulują postępowanie w przypadku zawieszenia działalności i rozwiązania stowarzyszenia, w tym kwestie związane z przekazaniem jego majątku. Skoro zatem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdzająca nieważność decyzji o rozwiązaniu przedmiotowego stowarzyszenia działa ex tunc, to przyjąć należy że Związek [...] nigdy nie został rozwiązany, a tym samym kwestionowane w trybie nadzorczym decyzje dotyczące likwidacji tego stowarzyszenia i przekazania jego majątku wydane zostały z rażącym naruszeniem wyżej powołanych przepisów. Organ wskazał przy tym, że decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego możliwym było stwierdzenie ich nieważności. 7. Na skutek wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, iż podstawą prawną decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r. orzekającej o likwidacji przedmiotowego stowarzyszenia był art. 25 Prawa o stowarzyszeniach, a pozostałych badanych decyzji, które dotyczyły rozdysponowania majątkiem zlikwidowanego stowarzyszenia - art. 27 Prawa o stowarzyszeniach. Procedura rozwiązania i likwidacji przez władzę rejestracyjną stowarzyszenia była następująca: władza rejestracyjna w oparciu o art. 26 Prawa o stowarzyszeniach stwierdzała okoliczności będące podstawą do likwidacji stowarzyszenia i decydowała o jego likwidacji; następnie zarządzała likwidację stowarzyszenia po zapadnięciu decyzji ostatecznej o rozwiązaniu, o ile wykonanie decyzji nie zostało wstrzymane (art. 25); ostatnim natomiast krokiem było zadysponowanie majątku, który pozostał po rozwiązanych/zlikwidowanym stowarzyszeniu. Choć zatem decyzje dotyczące rozwiązania i likwidacji stowarzyszenia miały samodzielne podstawy prawne, to istniał pomiędzy nimi związek przyczynowo-skutkowy w tym znaczeniu, że bez decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia nie można było wydać decyzji dotyczącej jego likwidacji, a następnie dotyczącej rozdysponowania majątku. Wbrew zarzutom Prezydenta Miasta [...] decyzje o likwidacji stowarzyszenia, tj. Związku [...] i rozdysponowaniu jego majątku były zatem następstwem decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia. Skoro zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu ww. stowarzyszenia i decyzja ta wywołała skutki ex tunc, przyjąć należy, że Związek [...] nie został rozwiązany. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że decyzje o likwidacji i przeznaczeniu majątku po zlikwidowanym stowarzyszeniu wywołały nieodwracalne skutki prawne, tzn. że poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Nie przestał bowiem istnieć przedmiot, którego prawo dotyczy; podmiot, któremu prawo przysługiwało, nie utracił zdolność do zachowania tego prawa; nie wygasła też instytucja stanowiąca źródło prawa. Organ II instancji nie zgodził się również z twierdzeniem Prezydenta Miasta [...]. że rozstrzygnięcia, których nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu nie są decyzjami administracyjnymi. Orzeczenia te spełniają bowiem wszelkie wymogi przewidziane dla decyzji w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), tj. zawierają oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, jak i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że były to decyzje administracyjne. 8. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz Gminę Miejską [...], wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zarzucając im naruszenie: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do niezasadnego przyznania wnioskodawcy statusu strony, w następstwie błędnego uznania, iż wnioskodawca w niniejszej sprawie jest tożsamy ze Związkiem [...], rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r.; b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzje z dnia [...] maja 1952 r., [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wpis do rejestru sądowego stowarzyszenia, jak i jego wykreślenie z rejestru ma charakter konstytutywny. Tym samym na skutek wykreślenia Związku [...] z rejestru na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r., utracił on osobowość prawną. Wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji, jak również wpisanie Związku do rejestru sądowego nie spowodowało "odzyskania" przez stowarzyszenie osobowości prawnej w okresie wykreślenia. Osobowość ta nabywana jest bowiem z chwilą ujawnienia stowarzyszenia w rejestrze. Zdaniem skarżącego wnioskodawca nie miał zatem przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, bowiem nie jest podmiotem tożsamym, bądź następcą prawnym Związku założonego w 1906 r. Skarżący wskazał ponadto, że skoro w niniejszej sprawie zachodzi wątpliwość co do przymiotu strony wnioskodawcy, to tym samym organy nie były uprawnione do uznania, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Decyzje, które likwidowały i rozdysponowywały majątek stowarzyszenia wywołały, zdaniem skarżącego, nieodwracalne skutki prawne, bowiem podmiot, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości, utracił zdolność do zachowania tego prawa. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 10. Związek [...] w [...], w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r., wniósł o oddalenie skargi i o dopuszczenie przez Sąd dowodów załączonych do niniejszego pisma, wskazujących na prawidłową reaktywację stowarzyszenia. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o zlikwidowaniu ww. Związku, stowarzyszenie to odzyskało osobowość prawną ex tunc. Oznacza to, nigdy nie przestało ono istnieć, a działania podjęte przez jego członków zmierzały nie do powołania nowego stowarzyszenia, ale do reaktywacji pierwotnego. Zdaniem stowarzyszenia kwestionowane w trybie nadzorczym decyzje nie wywołały również nieodwracalnych skutków prawnych. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że w sprawie interes prawny do wniesienia skargi jako strona ma wyłącznie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], natomiast Gmina Miejska [...] nie dysponuje żadnym tytułem rzeczowym do nieruchomości, w związku z tym w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego. 2. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, w których w sposób wzorcowy przedstawione zostały motywy rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia i podziale jego majątku jest oczywistą konsekwencją uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Urząd Wojewódzki w [...] Wydział [..] decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia pod nazwą Związek [...] w [...]. Skoro nie było podstaw do rozwiązania stowarzyszenia, to tym samym za niedopuszczalne należało uznać wszystkie kolejne decyzji będące konsekwencją decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r., a zmierzające do bezprawnej likwidacji stowarzyszenia. Brak w obrocie prawnym decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia oznaczał niedopuszczalność wydania decyzji w trybie art. 25 i art. 27 Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r. 3. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezasadnego przyznania Stowarzyszeniu przymiotu strony, zdaniem Sądu interes prawny Stowarzyszenia jest bezdyskusyjny. Przecież w dniu [...] marca 2006 r. nie zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego nowe stowarzyszenie przypadkowej grupy osób, które wykorzystało dawną nazwę stowarzyszenia. Zauważyć należy, że skutkiem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r., było umożliwienie członkom stowarzyszenia jego reaktywacji, co też zostało uczynione. Skarżący zdaje się tego faktu nie dostrzegać. To, że ustawa Prawo o stowarzyszeniach nie przewiduje procedury reaktywacji stowarzyszenia nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Powołana decyzja nadzorcza Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2001 r. oznacza bowiem, że stowarzyszenie nigdy nie zostało rozwiązane. Skutkiem tej decyzji było podjęcie kroków mających na celu zapewnienie możliwości funkcjonowania stowarzyszenia w obecnych ramach prawnych i jego ponowną rejestrację. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma okoliczność ponownego wpisania Stowarzyszenia do rejestru w oparciu o statut z 1906 r. oraz sama procedura poprzedzająca wpisanie do rejestru z udziałem kuratora. 4. Od 2001 r. tj. od daty stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu Stowarzyszenia - prawo do reaktywowania działalności stowarzyszenia było chronione w szczególności przez art. 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) gwarantującym prawo do stowarzyszeń oraz art. 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Uznanie przez Sąd, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego, ponieważ nie jest ono tożsame z bezprawnie rozwiązanym stowarzyszeniem, stanowiłoby podważenie nie tylko tej podstawowej wolności obywatelskiej, ale również byłoby sprzeczne z aksjologią demokratycznego państwa prawa. Zadaniem organów, jak i Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zagwarantowanie Stowarzyszeniu szczególnej ochrony w celu umożliwienia naprawienia bezprawnych działań komunistycznego aparatu państwowego. Dlatego też sytuacja, kiedy stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia nie daje faktycznej możliwości odzyskania przez stowarzyszenie mienia, pozbawiałoby sensu jego reaktywację. Sama kwestia reaktywacji stowarzyszenia i interesu prawnego była zresztą przedmiotem szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (w szczególności: wyroki NSA z dnia 19 czerwca 1995 r. sygn. akt I SA 1241/94, z dnia 11 września 2000 r. sygn. akt II SA 392/00, z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. akt I SA 3238/01, z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3241/01; czy też wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1369/08; z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/10; cbois.nsa.gov.pl). Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 1995 r. sygn. akt I SA 2035/93 wskazał, że weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia (art. 27 Prawa o stowarzyszeniach) może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia, powstałych po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji tego stowarzyszenia. Sytuacja taka miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. 5. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych, zdaniem Sądu w przedmiotem sprawie sprzedaż lokali wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99), Sąd przyjął, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Sprzedaż części lokali nie może rzutować nie kwestie nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości. Ta "pozostała część" na mocy decyzji nadzorczej jest przywracana poprzedniemu właścicielowi ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nie było podstaw do sprzedaży również pozostałych lokali, jednak ich nabywcy są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednak żaden przepis nie zakazuje z definicji restytucji mienia z tego powodu, że jakaś część nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego niedopuszczalne byłoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na udziale przypadającym gminie, czy Skarbowi Państwa, jednakże przepis ten nie stoi na przeszkodzie przywracaniu udziału we własności. 6. Sąd uznał za nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy wnioski dowodowe zawarte w piśmie uczestnika postępowania – Związku [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2013 r., ponieważ materiał dowodowy zgromadzony przez Ministra Spraw Wewnętrznych był kompletny i byłoby to w istocie tylko zbyteczne dublowanie środków dowodowych. Dlatego też wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zostały oddalone, jako nie znajdujące uzasadnienia w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.