II SA/Ol 221/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa "[...]" za lata 2011-2016 oddala skargę W dniu 19 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm) oraz art. 14 ust. 1-9 i art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm), podjął uchwałę Nr XVIII/333/12 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego na lata 2011-2016. W dniu 12 lutego 2013 r. Przedsiębiorstwo – Spółka A, w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyło tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej uznania instalacji K./P. za instalację zastępczą oraz niewpisania instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej zwanej: RIPOK) oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Mając na względzie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 kpa. zarzucono skarżonej uchwale: - rażące naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach - obecnie art. 35 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) poprzez nieujęcie w uchwale instalacji mechanicznego-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych K./P. należącej do strony jako RIPOK, mimo ciążącego na uchwałodawcy obowiązku ujęcia takiej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz ujęciu w uchwale instalacji Związku A w Regionie Zachodnim, - naruszenie prawa materialnego - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897) zwanej dalej: ustawą zmieniającą w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm) - obecnie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez nieuwzględnienie w Planie gospodarki odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego na lata 2011-2016 (zwanego dalej: Planem) instalacji mechanicznego-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych K./P. należącej do strony jako RIPOK na terenie Regionu Północno-Wschodniego, podczas gdy instalacja ta spełnia wymagania określone we wskazanych przepisach, - naruszenie art. 20, 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad równości podmiotów wobec prawa, swobody działalności gospodarczej oraz zasady proporcjonalności, w związku z pominięciem jako RIPOK instalacji skarżącego przy jednoczesnym wpisaniu do wykazu instalacji należącej do Związku A, co oznacza nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów, które w tym samym stopniu wypełniają wymagania określone w przepisach prawa oraz bezpodstawnym ograniczeniu strony skarżącej w wykonywaniu konstytucyjnej wolności, prawa prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez pominięcie instalacji skarżącego a ujecie w Planie instalacji Związku A. W uzasadnieniu skarżąca podała, że brak ujęcia w wykazie należącej do niej instalacji mechanicznego - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych K./P. istniejącej w dniu 1 stycznia 2012 r. stanowi naruszenie art. 14 ust. 8 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach oraz art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, który przewiduje uwzględnienie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniały wymagania RIPOK. Wskazano, że sam fakt spełnienia przez instalację wymogów określonych w powołanych przepisach obliguje sejmik województwa do uwzględnienia instalacji zarówno w uchwale dot. wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jak i uchwale dot. wykonania planu gospodarki odpadami. Nadto wyjaśniono, że przyjęta przez Ministerstwo Środowiska interpretacja art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach wskazuje, że warunkiem sine qua non uznania instalacji za RIPOK nie jest konieczność funkcjonowania instalacji wykonującej poszczególne procesy przetwarzania odpadów w ramach jednego zakładu, mogą one występować razem lecz nie muszą. Stąd funkcjonująca w K. sortownia oraz położona w P. kompostownia spełniają wymagania do uznania za RIPOK takiej instalacji w regionie północno-wschodnim woj. w. Spełnienie warunków do uznania instalacji za RIPOK potwierdzają również decyzje Starosty: z dnia [...] zmieniona następnie decyzją z dnia [...] oraz decyzja z dnia [...] zmieniona decyzją z dnia [...] Potwierdzeniem dla dopuszczalności położenia instalacji do przetwarzania odpadów na różnych nieruchomościach jest fakt umieszczenia w uchwale jako RIPOK w Regionie Zachodnim instalacji należącej do Związku A, w której sortownia odpadów zmieszanych i selektywnie zbieranych znajduje się w D., a kompostownia odpadów ulegających biodegradacji i zielonych w Z. Wpisanie tej instalacji a niewpisanie instalacji skarżącej stanowi naruszenie obowiązujących przepisów oraz konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Podkreślono również, że wpisanie instalacji w S. stanowi przejaw dyskryminacji, sankcjonuje nieuprawnione różnicowanie podmiotów poprzez znaczne ograniczenie strony skarżącej w prowadzonej działalności gospodarczej uniemożliwiając wykorzystanie w pełni możliwości przerobowych posiadanej instalacji, co ogranicza także konkurowanie z innymi podmiotami wymienionymi w Planie. Interes prawny skarżącej Spółki wynika z faktu posiadania wszystkich zezwoleń umożliwiających dalsze prowadzenie działalności w pełnym zakresie, zaś zaliczenie posiadanej instalacji jedynie jako zastępczej stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej pozbawiając możliwości korzystania z przyznanych uprawnień. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Województwa Warmińsko-Mazurskiego odniósł się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów, wnosząc o oddalenie skargi. Na wstępie wyjaśniono, że stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną przeciwną w stosunku do skarżącej Spółki jest Województwo Warmińsko - Mazurskie, zaś uprawnionym do działania w imieniu Województwa jest Marszałek Województwa. Wyjaśniono, że w skardze bezpodstawnie odnoszono się do zapisów obecnie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r., gdyż weszła ona w życie z dniem 23 stycznia 2013 r., podczas gdy skarżona uchwała została podjęta w dniu 19 lipca 2012 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust.2 ustawy zmieniającej podkreślono, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zaś z art. 14 i art. 15 ustawy o odpadach wynika, że uchwała w sprawie uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest odrębną od uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zatem zarzut naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej nie może być zasadny w stosunku do uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Brak jest podstaw do uznania również zarzutu naruszenia art. 14 ust. 8 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach poprzez fakt niewpisania instalacji mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanych w K. i P. należącej do skarżącej jako RIPOK w Regionie Północno - Wschodnim, a umieszczenie w wykazie RIPOK w Regionie Zachodnim instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów należącej do Związku A zlokalizowanych w D. i Z. co ma być przejawem złamania zasady równości wobec prawa, gdyż to nie położenie zdecydowało o braku wpisania instalacji skarżącej jako RIPOK lecz fakt, że wymogi określone w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach nie były spełnione przez sortownie i kompostownie strony w momencie podejmowania uchwały przez Sejmik. Zwrócono uwagę, że pod pojęciem "instalacji" należy rozumień stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska m.in. stacjonarne urządzenie techniczne, podczas gdy z decyzji Starosty z [...] nr [...], przedłożonej w toku postępowania poprzedzającego uchwalenie Planu, opinii dr J.T. będącej "opinią w sprawie określenia przepustowości zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przez Spółkę A" z dnia 7 listopada 2011 r. oraz dokumentacji sporządzonej w trakcie kontroli firmy przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 października 2011 r. wynika, że w sortowni w K. zlokalizowany został mobilny przesiewacz bębnowy, co oznacza, że ten element nie może być uznany za stacjonarne urządzenie. Wskazano, że z przedłożonej opinii dr J. T. wynika moc przerobowa zakładu biologicznego wynosząca 4 147,2 ton, natomiast zgodnie z wyliczeniami wykonanymi na etapie projektu Planu moc ta nie jest wystarczająca do spełnienia kryteriów z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach. Ustalając moce przerobowe posłużono się kryteriami zawartymi w tym przepisie oraz metodą przedstawioną w opracowaniu opublikowanym przez Ministerstwo Środowiska w celu ustalenia minimalnych mocy przerobowych. Zgodnie z tymi wskazaniami obliczono wpierw ilość zmieszanych odpadów komunalnych, które kierowane są do instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych na terenie woj. warmińsko-mazurskiego ustalając, że jest to ilość 278 kg rocznie przypadająca na jednego mieszkańca. Przyjmując, że na danym terenie selektywne zbieranie odpadów będzie stanowić 10% wytwarzanych odpadów ustalono, iż w województwie na obszarze zamieszkałym przez 120 tysięcy mieszkańców wytwarzanych będzie ok. 30.000 ton zmieszanych odpadów komunalnych ( 278 kg x 120.000 x 90%). Dla części mechanicznej instalacji przyjęto jako minimalną przepustowość ilość całego strumienia tych odpadów, zaś dla przepustowości części biologicznej przyjęto 50% całego strumienia odpadów, czyli 15.000 ton rocznie. Zestawienie tych wielkości oraz mocy przerobowych zakładu biologicznego przetwarzania oraz linii do mechanicznego przetwarzania odpadów położonych w K. i P. pozwoliło stwierdzić, że nie spełniają one kryteriów z art. 3 ust. 3 pkt 15c lit. a ustawy o odpadach, gdyż moce przerobowe tych instalacji są niższe od wymaganych. Wprawdzie z przedłożonych ze skargą pozwoleń na wytwarzanie odpadów wynikają wyższe dopuszczone wielkości lecz analiza przepisów o odpadach prowadzi do konkluzji, że organ wydający takie pozwolenia nie ma obowiązku badania faktycznej mocy przerobowej instalacji, której zezwolenie dotyczy. W tej sytuacji wobec rozbieżności między wynikającymi z decyzji oraz przedłożonej opinii mocami przerobowymi instalacji w ocenie organu należało przyjąć wartości wynikające z tej opinii. Nadto Zarząd Województwa w toku prac projektowych podał do publicznej wiadomości treść projektu uchwały Planu, w którym do RIPOK nie została zaliczona linia do mechanicznego przetwarzania oraz instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów Spółki i pomimo stworzenia możliwości składania uwag i wniosków co do kształtu dokumentu w przedstawionym zakresie skarżąca nie składała żadnych dokumentów czy uwag uzasadniających zmianę projektu planu oraz zakwalifikowania jej instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów do RIPOK. Na marginesie wyjaśniono jedynie, że położenie instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów i instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów na różnych nieruchomościach samo w sobie nie dyskwalifikuje takich instalacji do uznania za RIPOK pod warunkiem jednak, że spełniałaby ona pozostałe warunki, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Pełnomocnik Województwa podniósł, że uchwała dot. wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie narusza zasad konstytucyjnych, w tym wyrażonej w art. 32 ust. 1 zasady równości wobec prawa. Nie można bowiem twierdzić, że w identycznej sytuacji prawnej znajdują się podmioty, których instalacje zostały umieszczone w wykazie jako RIPOK w uchwale dot. Planu, a inna tych, których instalacje nie zostały umieszczone w tym wykazie w sytuacji, gdy instalacje nie umieszczone w wykazie nie spełniają wymogów określonych w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Podjęta uchwała nie narusza także zasady swobody działalności gospodarczej oraz zasady proporcjonalności. Wyjaśniono, że zasada swobody działalności nie ma charakteru absolutnego i może być przez ustawodawcę poddawana pewnym ograniczeniom. Ograniczenia nałożone na podmioty, które zamierzają prowadzić działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów komunalnych nie wynikają jednak z zapisów uchwały nr XVIII/333/12 lecz przepisów rangi ustawowej - ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o odpadach, czy ustawy zmieniającej. To one określają, które instalacje mogą być uznane za regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. W piśmie procesowym skarżącej z dnia 24 kwietnia 2013r. potwierdzono zarzuty skargi. Dodatkowo wyjaśniono, że na wcześniejszym etapie nigdy nie kwestionowano działającego w ramach instalacji urządzenia mobilnego przesiewacza bębnowego, który nie jest wykorzystywany jako urządzenie mobilne lecz stacjonarne. W ocenie strony decydujące w zakresie posiadanej mocy przerobowej instalacji są decyzje Starosty nie zaś opinie stanowiące jedynie opracowania naukowe nie mające żadnej mocy prawnej. Odnośnie przedłożonej opinii wyjaśniono, że zawarte w niej wyliczenia przeprowadzono w oparciu o jednozmianowy system czasu pracy instalacji, przy czym jest oczywistym, że instalacja ta może działać w trybie 3 - zmianowymi i wówczas będzie spełniała wymagania określone w planie wojewódzkim i decyzji Starosty. Nadto zarzut co do braku aktywności w toku procedury uchwalania planu nie znajduje uzasadnienia, gdyż ówczesny prezes Spółki brał czynny udział w pracach projektowych nad uchwałami i posiadał wszelką niezbędną informację. Na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki potwierdziła, że mobilne urządzenie działające w ramach instalacji mechanicznego przetwarzania jest wykorzystywane do celów stacjonarnych. Wskazała, że moc przerobowa instalacji wykazana w opinii dr T. to moc istniejąca na dzień 7 listopada 2011 r., bowiem obecnie w przedsiębiorstwie funkcjonują dwie zmiany, zatem spełniony jest wymóg do uznania instalacji za RIPOK. Pełnomocnik Województwa podniósł, że opinia dr. J. T. z dnia 7 listopada 2011r. określająca moc przerobową instalacji stanowiącej własność Spółki A została przedłożona przez samą firmę w toku prac przygotowujących projekt uchwały. Przedsiębiorstwo w toku procedury poprzedzającej podjęcie uchwały nie zgłaszało żadnych uwag pomimo tego, że w projekcie uchwały instalacja nie została zaliczona do RIPOK. Wyjaśnił, że inne gminy zgłaszały swoje uwagi, a gmina K. także je zgłaszała lecz nie dotyczyły one kwestionowania braku umieszczenia instalacji Spółki A jako RIPOK. Nadto przy opracowywaniu uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami brak udział ówczesny Prezes Spółki A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga została wniesione w terminie i spełniła wymogi formalne, w szczególności skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 grudnia 2012 r., na które to pismo przewodniczący Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego poinformował, że Zarząd Województwa nie uznał wniesionego wezwania za uzasadnionego i wobec tego nie przedłoży Sejmikowi uchwały uchylającej uchwałę nr XVIII/333/12. Rozważając natomiast uprawnienie skarżącej Spółki do zaskarżenia niniejszej uchwały w kontekście podstawy prawnej określonej w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) dalej zwanej: u.s.w., należało zbadać czy strona posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz czy nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Powszechne jest także przekonanie, że przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie wydaje się możliwe. Skład orzekający w tej sprawie opowiada się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały samorządowej a nie sferą prawną skarżącego. Zdaniem Sądu uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jako planistyczny instrument służący osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, jest swoistym źródłem prawa administracyjnego określającym zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. II OSK 2695/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.nsa.gov.pl). Rozważając natomiast uprawnienie skarżącej Spółki do zaskarżenia niniejszej uchwały w kontekście podstawy prawnej określonej w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. Sąd uznał, że wbrew przekonaniu skarżącej, zaskarżona uchwała nie naruszyła jej interesu prawnego, a przez to nie jest ona legitymowana do wniesienia skargi. Zważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi. Tylko w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot wnoszący skargę nie ma uprawnienia do jej wniesienia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga taka podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych, mających swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, dostępne w CBOSA). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu województwa w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały interes prawny skarżącej nie został naruszony. W rzeczonej sprawie strona argumentowała, że brak umieszczenia w uchwale dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w wykazie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) na terenie Regionu Północno-Wschodniego należącej do niej instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych K./P. jako (RIPOK), podczas gdy instalacja ta spełnia wymagania określone w art. 14 ust. 8 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach stanowi o naruszeniu powołanych wyżej przepisów prawa. Oceniając zasadność tego zarzutu należy wskazać przede wszystkim, że przedmiotem skargi jest Plan gospodarki odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego na lata 2011-2016 uchwalany na podstawi art. 14 ust. 1 - 9 ustawy o odpadach. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach. Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy ppsa. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2695/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 625/10, dostępne CBOSA). W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SA/Po 135/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12, dostępne CBOSA). Analiza treści art. 14, 14a, 14 b ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że ma on zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jedynie zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można rzeczywiście przypisać znaczenie normatywne w kontekście rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. Jednak z powyższego zapisu nie sposób wywieść jakiegokolwiek uprawnienia dla strony skarżącej. Treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 6 i ust. 8 ustawy o odpadach, co trzeba podkreślić, wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, aby uwzględnieniu w planie musiały podlegać wszystkie instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, a jedynie należy zawrzeć wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innej przyczyny (art. 14 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy). Podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach polegający na braku umieszczenia we wskazanym wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych instalacji w K./ P. nie narusza interesu prawnego skarżącej, już chociażby z tego powodu, że brak umieszczenia w wykazie RIPOK nie wpływa na możliwość prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych przez Spółkę. Poza tym, jak wskazano na rozprawie oraz w odpowiedzi na skargę, w czasie opracowywania projektu planu, które odbywało się z udziałem społeczeństwa oraz zainteresowanych podmiotów w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm) Spółka oraz gmina K. nie kwestionowały zapisu w projekcie uchwały, który nie uwzględniał instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w K./ P. jako RIPOK , a jedynie jako instalacji zastępczej oraz na wypadek awarii. Wskazać należy, że zapis w wykazie określonej instalacji jako instalacji zastępczej, czy na wypadek awarii instalacji RIPOK oznacza, ze wskazana w ten sposób instalacja nie spełniała w dacie podejmowania uchwały wymogów przewidzianych w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach, jako instalacji RIPOK. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - rozumie się przez to zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcenie odpadów lub: a) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub części do odzysku, b) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych, c) składowanie odpadów powstałych w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Przy czym prawidłowe rozumienie tej definicji w ocenie Sądu orzekającego w sprawie oznacza, że spełnienie przez instalację tylko jednego z ppkt od a) od c) oznacza, że dana instalacja może być uznana za regionalną. Z kontekstu przepisów nie wynika aby dla osiągnięcia celów ustawy konieczne było przyjęcie wymogu łącznego spełniania wymagań określonych w lit. a-c tego przepisu. Na poprawność takiej interpretacji może wskazywać chociażby fakt, że w obecnie obowiązującej ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. w art. 35 ust. 6 w sposób jednoznaczny określono, że wystarczające jest spełnienie jednego z wymogów, określonego w podpunktach 1,2,3 odpowiadających treścią podpunktom a,b,c poprzedniej ustawy. Przechodząc do zarzutu skargi należy wyjaśnić, że prawidłowo w uchwale dot. wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami uznano, że instalacja zlokalizowana w K./P. nie spełniała wymogów definicji RIPOK. Nie jest słuszny pogląd, że o mocy przerobowej instalacji świadczą załączone do skargi decyzje Starosty, w których została określona zwiększona ilość odpadów wytwarzanych w związku z funkcjonowaniem instalacji, gdzie pierwotnie decyzją z [...] nr [...] ustalono ilość odpadów wytwarzanych w instalacji mechanicznego przetwarzania w ciągu roku na poziomie 14 770 ton, podczas gdy decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta zmienił tę decyzję w ten sposób, że zwiększono ilość odpadów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku do poziomu 38 100 ton. Natomiast decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] ustalono dopuszczalną ilość odpadów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku w instalacji biologicznego przetwarzania odpadów na poziomie 10 000 ton, podczas gdy decyzją z dnia [...] zwiększono tę dopuszczalną wielkość do poziomu 16 000 ton. Słuszne jest stanowisko organu, że Starosta dokonując zmiany tych wielkości wytwarzania odpadów w trybie art. 155 kpa nie dokonywał analizy faktycznych możliwości przerobowych przedsiębiorstwa, co wynika z uzasadnienia decyzji. Dlatego też jako wiarygodną w zakresie faktycznych mocy przerobowych instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów oraz instalacji biologicznego przetwarzania odpadów w dacie podejmowania uchwały uznano opinię przedstawioną przez Spółkę wykonaną przez dr J.T. w dniu 7 listopada 2011 r., w której wskazano, że instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w K./P. spełnia kryteria do uznania jej za RIPOK, jednakże z dokonanych wyliczeń mocy przerobowej aktualnie działającej instalacji wynika, że do instalacji przetwarzania biologicznego trafia rocznie 4 147,2 ton, co stanowi 6,6% maksymalnej przepustowości linii mechanicznego przetwarzania i obecna przepustowość jest dostosowana do potrzeb rekultywacji składowiska w P. Podkreślono, że zakład posiada potencjał i planuje zwiększyć przepustowość sekcji biologicznej aby cały strumień frakcji mechanicznej był poddany biostabilizacji w celu wytwarzania stabilizatu, który spełniać będzie przyszłe warunki składowania. Aby zwiększyć maksymalną przepustowość kompostowni do 40% przepustowości linii mechanicznej należy powiększyć plac kompostowania. Zwiększenie możliwości kompostowania wiąże się jedynie z koniecznością wybudowania dodatkowych płyt kompostowych. Ponieważ w załączniku nr 11 dotyczącym metodyki określającej szacunkowe zdolności przerobowe instalacji regionalnych w województwie warmińsko - mazurskim podjętej uchwały nr XVIII/333/12 z dnia 19 lipca 2012 r. przyjęto wskazania dotyczące ustalenia wielkości mocy przerobowej instalacji, aby mogła ona zostać uwzględniona jako RIPOK na terenie województwa tj. zdolność przerobową instalacji regionalnej, przy założeniu obsługi obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 osób i ustalono, że dla części mechanicznej przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wynosi ona ok. 30 000 ton, zaś dla części biologicznej ok. 15 000 ton przyjmując, że średni masowy wskaźnik wytwarzania odpadów komunalnych przez osobę w przeciągu roku wynosi 278 kg. Porównując te wielkości, dane wynikające z decyzji właściwego organu przed ich zmianą, opinii dr. J. T. oraz braku zakwestionowania takich ustaleń przez Spółkę w toku prac projektowych poprzedzających podjęcie uchwały wynika, że prawidłowo przyjęto w niej, iż instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w K./P. nie spełnia kryterium posiadania określonych mocy przerobowych. Reasumując nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie podejmowania skarżonej uchwały posiadana przez skarżoną Spółkę instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych nie spełniała kryteriów do uznania jej za RIPOK, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że umieszczenie posiadanej instalacji jedynie jako zastępczej i na wypadek awarii w uchwale narusza art. 14 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca) w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach, polegającego na nieuwzględnieniu w uchwale dot. wojewódzkiego planu gospodarki odpadami instalacji należącej do strony jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) na terenie Regionu Północno-Wschodniego, należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącej w sprawie tej nie znajduje zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniając wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższy zapis znajduje zastosowanie jedynie w uchwale w sprawie wykonania planu nie zaś w uchwale dot. wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który jej odrębną uchwałą od uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, regulowaną brzmieniem art. 15 ustawy o odpadach. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić odnośnie twierdzenia co do znaczenia faktu, że przesiewacz bębnowy jest urządzeniem mobilnym, że samo zlokalizowanie w ramach instalacji Spółki do mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych mobilnego przesiewacza bębnowego nie oznacza, że instalacja ta jako całość traci przymiot zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych, o którym mowa w art. 3 pkt 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, w którym to przepisie zawarto definicję legalną pojęcia "instalacja", przez które rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi i zespołami; których eksploatacja może spowodować emisję. Z ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 października 2011 r. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Woj. Warmińsko-Mazurskiego wynika, że w ramach linii mechanicznego przetwarzania odpadów znajduje się mobilny przesiewacz bębnowy firmy [...], które to urządzenie jest wykorzystywane jako ciągłość technologiczna procesu przesiewania odpadów. Nie wynika z protokołu kontroli oraz skargi Spółki aby było to urządzenie wykorzystywane jako urządzenie mobilne. Nie można tylko przez fakt posiadania przez nie kół stwierdzić, że w toku procesu w ramach mechanicznego przetwarzania odpadów nie wykorzystuje się go jako stacjonarnego urządzenia technicznego. Zatem ta okoliczność nie mogła mieć znaczenia dla oceny, że instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Spółki nie mogła być wykazana w skarżonej uchwale jako RIPOK, gdyż zdecydowały o tym inne okoliczności podniesione we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku Sądu. W rzeczonej sprawie brak jest także podstaw do postawienia uchwale zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, w tym w szczególności zasady równości wobec prawa. Nie ulega wątpliwości, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, zarówno osoby fizyczne jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu daną cechą relewantną powinny być traktowane równo. Nie sposób jednak uznać, że brak umieszczenia instalacji skarżącej jako RIPOK może być potraktowane jako naruszone art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skoro to ustawodawca jednoznacznie określił w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach, które instalacje mają mogą być uznane za regionalne w rozumieniu tej ustawy oraz umieszczone w uchwale dot. wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. To ustawodawca określił przesłanki, którymi organ uchwałodawczy jest zobligowany podczas sporządzania wykazu instalacji RIPOK do ustalenia czy dana instalacja spełnia przesłanki regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nie jest słuszny również zarzut dotyczący naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej oraz zasady proporcjonalności poprzez nieumieszczenie instalacji skarżącej w wykazie RIPOK, skoro jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94, OTK 1995 Nr 1, poz. 12) swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może być poddana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Ograniczenia w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych nie wynikają jednak z zapisów skarżonej uchwały lecz brzmienia ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały oraz brak wykazania naruszenia przez skarżącą własnego interesu prawnego brakiem umieszczenia posiadanej instalacji mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie Północno -Wschodnim, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.