I OSK 264/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 435/13 w sprawie ze skargi L.G. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez H. G., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 435/13, którym oddalono jego skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej: u.g.n.], Prezydent Miasta Lublina umorzył postępowanie o zwrot na rzecz skarżącego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Lublinie, oznaczonej jako działki nr 201/1 i 201/2 o pow. 2805 m² i nr 204 o pow. 1710 m² (wchodzące w skład działek 225/11 i 225/15), stanowiącej byłą własność jego poprzednika prawnego L. G. Przedmiotowe działki zostały wywłaszczone decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 1975 r. na wniosek Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w Lublinie, zgodnie z lokalizacją obiektów dydaktyczno - naukowych Akademii Rolniczej w Lublinie. Działka nr 225/3, z której zostały wydzielone działki nr 225/11 i 225/15 (pierwotnie działka nr 225) była przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii Rolniczej w Lublinie. Prawo to zostało wpisane w księdze wieczystej nieruchomości w dniu 28 czerwca 2001 r. na wniosek Akademii z dnia 27 kwietnia 1999 r., na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 września 1990 r.), grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością. Działki nr 225/11 i 225/15 stały się z dniem 1 września 2005 r. własnością Akademii Rolniczej w Lublinie w oparciu o dyspozycję art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r., nr 164, poz. 1365 ze zm.), stanowiącego, że z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wpisu prawa własności akademii do księgi wieczystej [...], prowadzonej dla nieruchomości składającej się m. in. z działek o numerach 225/11 i 225/15, dokonano w dniu 16 stycznia 2006 r. na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. W dniu 17 grudnia 2009 r. z wnioskiem o zwrot tych działek wystąpił ich były właściciel L. G. Umarzając postępowanie w tym przedmiocie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta Lublina wyjaśnił, że zwrot przedmiotowej nieruchomości byłemu właścicielowi jest niemożliwy, bowiem Skarb Państwa nie ma jej w swojej dyspozycji. Fakt, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się przed dniem 1 stycznia 1998 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a obecnie stanowi własność osoby trzeciej - Uniwersytetu Przyrodniczego, stanowił prawną przeszkodę do orzeczenia o jej zwrocie. Spełnione zostały w tej sytuacji przesłanki określone w art. 229 u.g.n., według którego roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, co skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości jako bezprzedmiotowego. Stanowisko powyższe w całości podzielił Wojewoda Lubelski, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 5/12, po rozpatrzeniu skargi L. G., WSA w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ocena organów upatrujących negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonych działek w okoliczności uzyskania przez Uniwersytet Przyrodniczy w Lublinie ich własności jest prawidłowa. Zwrot nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest bowiem jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, także stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa nie włada nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie na rzecz osób trzecich lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano. W ocenie Sądu nie było jednak podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n. Dla zastosowania tego przepisu nie jest wystarczające, że na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, ale koniecznym jest, aby prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nieruchomości złożono w dniu 27 kwietnia 1999 r., tj. po 1 stycznia 1998 r. Zdaniem Sądu, nie można zatem skutecznie dowodzić, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, ale bez wątpienia okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę skutkującą odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co obliguje organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 i art. 140 ust. 1 u.g.n. Prezydent Miasta Lublina odmówił L. G. zwrotu spornej nieruchomosci z uwagi na to, iż stanowi ona własność osoby trzeciej – Uniwersytetu Przyrodniczego w Lublinie, nie zaś Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], który w pełni podzielił argumentację organu pierwszej instancji. W skardze L. G. zażądał jej uchylenia i nakazania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został na tej nieruchomości zrealizowany. Wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 229 u.g.n., gdyż prawo użytkowania wieczystego Akademii Rolniczej w Lublinie zostało ujawnione w księdze wieczystej po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę i podniósł, że wnioskowane do zwrotu działki, wchodzące w skład działki nr 225/3, były przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii Rolniczej w Lublinie. Prawo to zostało wpisane w księdze wieczystej nieruchomości w dniu 28 czerwca 2001 r. na wniosek akademii z dnia 27 kwietnia 1999 r. na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. W sprawie nie ma zatem zastosowania przepis art. 229 u.g.n., zgodnie z którym, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 5/12, którego oceną prawną Sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany w oparciu o dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Bezsporne jest, że działki nr 201/1, 201/ 2 i 204 w dacie złożenia wniosku o ich zwrot (7 grudnia 2009 r.) oraz w dacie orzekania w przedmiocie ich zwrotu, były przedmiotem własności osoby trzeciej – Akademii Rolniczej (obecnie Uniwersytetu Przyrodniczego) w Lublinie (księga wieczysta nr [...]). Nabycie przez Akademię własności działek nr 225/11 i 225/15 nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 września 2005 r. (art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym), a zatem po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po 1 stycznia 1998 r. Oznacza to, że w sprawie występuje negatywna przesłanka zwrotu L. G. wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi nabycie jej własności przez osobę trzecią. Jeżeli własność nieruchomości przeszła na taką osobę, zwrot nieruchomości przez podmiot publiczny nie jest możliwy, a tylko takie podmioty zobowiązane są do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nabycie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez osobę trzecią - nawet jeżeli został naruszony obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli lub ich spadkobierców o możliwości jej zwrotu - nie czyni odmowy zwrotu tej nieruchomości wadliwą prawnie. Były właściciel albo jego spadkobiercy mogą natomiast wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto, skoro utrata przez Skarb Państwa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę odmowy zwrotu tej nieruchomości, to dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W skardze kasacyjnej wniesionej przez następcę prawnego zmarłego już po wydaniu zaskarżonego wyroku L. G. – H. G., na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c i a P.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi w związku z niewłaściwą kontrolą działania organów administracji publicznej, gdyż organy te, na skutek nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zaniechania ustalenia, że zaniechano obowiązku zawiadomienia byłych właścicieli o możliwości zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, co powoduje naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z kolei na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 136 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, mimo, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a skarżący, jako poprzedni jej właściciel, nie został powiadomiony o możliwości jej zwrotu. Organ w tej sytuacji nie mógł uchylić się od zbadania tej okoliczności, tym bardziej, że nie było zakazu wynikającego z art. 229 u.g.n. To na organie, a nie na poprzednim właścicielu ciążył obowiązek poinformowania go o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Skarb Państwa powinien w takiej sytuacji przywrócić stan umożliwiający zwrot przedmiotowej nieruchomości, co stanowiłoby realizację normy konstytucyjnej (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Odmowa zwrotu oznacza legalizację bezprawnych działań administracji, naruszających art. 2 Konstytucji RP. Podobnie narusza ten przepis stanowisko Sądu I instancji, że naruszenie art. 136 u.g.n. rodzi dla uprawnionych tylko roszczenia odszkodowawcze, zwłaszcza, że odszkodowanie może nie pokrywać pełnej szkody doznanej przez byłego właściciela, dla którego wywłaszczona nieruchomość mogła mieć wartość szczególną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te zarzuty jako niezasadne. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, ale ze względu na bezpośrednie powiązanie zarzutu procesowego z błędną wykładnią przepisu prawa materialnego (art. 136 ust. 1 – 3 u.g.n.), to zarzut ten mógł być uwzględniony tylko w przypadku uznania za wadliwą zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni wspomnianego przepisu prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało zatem ustosunkować się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że fakt przekazania na własność osobie trzeciej nieruchomości nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia nie stoi na przeszkodzie orzeczenia o jej zwrocie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Aby odpowiedzieć na tak postawione zagadnienie należało zwrócić uwagę, że kwestia czy w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zbyła wywłaszczoną nieruchomość osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, pomimo że spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 tej ustawy była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (publ. w ONSAiwsa z 2015 r., nr 5, poz. 81). W sprawie tej chodziło o wyjaśnienie, czy może być wydana decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) wyzbył się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale przyjął, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA wyjaśnił, że Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Powyższa zasada musi mieć analogiczne zastosowanie do przypadku, gdy podlegająca roszczeniu zwrotowemu nieruchomość przeszła na własność osoby trzeciej z mocy prawa na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Prawidłowo Sąd I instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm.), w myśl których, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością (art. 256 ust. 1). W sytuacji, gdy art. 29 ust. 1 cyt. ustawy przyznaje uczelni wyższej odrębną osobowość prawną, nie można –wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - przyjmować, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nadal władają sporną nieruchomością. Uwłaszczona na niej uczelnia – Uniwersytet Przyrodniczy w Lublinie jest zatem osobą trzecią w stosunku do tych jednostek, a co za tym idzie, brak jest w sprawie spełnienia bezwzględnej przesłanki jej zwrotu w postaci władania nieruchomością przez jednostkę w stosunku do której wystąpiono z żądaniem jej zwrotu, a to wyklucza możliwość zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.s.g. Przyjmując zatem za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który wykluczył możliwość zwrotu spornych działek na rzecz skarżącego z przyczyn wynikających z brzmienia stosownych przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 u.g.n.), to jako nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut procesowy skargi kasacyjnej, sprowadzający się do zaniechania przez organy administracyjne i Sąd zbadania przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia. W powołanej wyżej uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że "roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (...).Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, (...) roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Tym samym zbyteczne (niecelowe) było badanie w sprawie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 u.s.g. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.