II SA/Bk 995/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi PPHU "[...]" M. R. w P. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 27 lipca 2012 r. w drogowym przejściu granicznym w K., podczas odprawy granicznej na kierunku wyjazdowym z RP, dokonano kontroli w zakresie przewozu drogowego autobusu marki V. o nr rej. [...], którym wykonywany był przez przewoźnika: M. R. – Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo - Usługowe "[...]" z siedzibą w P., międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy osób. Kierowca kontrolowanego pojazdu – J. P. przedstawił do odprawy granicznej m. in. wypis z licencji nr [...] dotyczący międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób oraz Książkę formularzy jazdy Interbus Nr [...] - Formularz jazdy nr 18, której zapisy wskazywały na okazjonalny charakter przewozu polegający na tym, że przedmiotowy przewóz odbywał się bez pasażerów "tam", tj. z m. S. w Polsce do m. M. na Białorusi, a następnie po zabraniu pasażerów z m. M., pasażerowie mieli być przywiezieni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę, czyli w tym przypadku do Polski. Kierowca do kontroli przedstawił również, załączoną na oddzielnych kartkach, imienną listę 67 pasażerów, których zamierzał zabrać z m. M. Z przedstawionych przez kierowcę dokumentów nie wynikało, że podróżni po których przewoźnik udawał się na Białoruś, zostali tam wcześniej przez tego przewoźnika zawiezieni. Ponadto z zeznań złożonych przez kierowcę, przesłuchanego w charakterze świadka (protokół przesłuchania świadka z dnia 27 lipca 2012 r.) wynika, że wykonywany przez niego przejazd był początkiem realizacji usługi transportowej (wycieczki), polegającej na jeździe na pusto z m. S. i przywiezieniu z m. M. do m. W. grupy osób narodowości Białoruskiej, a następnie odwiezieniu ww. grupy osób do miejsca początkowego, tj. do m. M. W związku z powyższymi ustaleniami sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzający wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia i wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 10.00,00 zł. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano sprawdzenia w bazie danych Straży Granicznej CBD SG - system odprawa SG i ustalono, że J. P. kierujący przedmiotowym autobusem w dniu 28 lipca 2012 r. został odprawiony na przyjazd do RP wraz z 48 podróżnymi narodowości białoruskiej oraz że w dniu 29 lipca 2012 r. ww. grupa podróżnych, tym samym autobusem, przez tego samego kierowcę i przewoźnika, ponownie przewieziona została na Białoruś. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Komendant Placówki Straży Granicznej w K. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], nałożył na przedsiębiorcę M. R. – Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo - Usługowe "[...]" z siedzibą w P., karę pieniężną w wysokości 10.00,00 zł. Organ stwierdził, że przedmiotowy przewóz wykonywany był bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako ustawa) oraz art. 4 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś z dnia 20 maja 1992 r. o międzynarodowych przewozach drogowych (M.P. z 2001 r., nr 46, poz. 743, dalej jako Umowa). Z decyzją tą nie zgodził się zobowiązany przedsiębiorca i złożył odwołanie. Podał, że mając na uwadze treść art. 4 Umowy wystąpił do Biura ds. Transportu Międzynarodowego w Warszawie z wnioskiem o udzielenie zezwoleń na przewozy niemieszczące się w katalogu wymienionym w tej regulacji. W toku postępowania został poinformowany, że od dnia 1 lutego 2012 r., poza sytuacjami określonymi w art. 4 Umowy, nie będą wymagane zezwolenia również na okazjonalne przewozy autobusowe (tzw. na pusto). Powyższe miało wynikać z postanowień Polsko - Białoruskiej Komisji mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych uzgodnionych na posiedzeniu w dniach 17-18 stycznia 2012 r. Oznaczało to, że dotychczas stosowane zezwolenia na okazjonalne przewozy autobusowe (tzw. przewozy na pusto) od 1 lutego 2012 r. nie będą wymagane na zasadzie wzajemności. Odwołujący wskazał, że potwierdzenie tej informacji uzyskał na oficjalnej stronie internetowej Biura ds. Międzynarodowego Transportu w Warszawie (http://212.244.249.188/index.php) oraz w piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] skierowanym do Ministerstwa Finansów oraz właściwych służb kontrolnych. W piśmie tym stwierdzono, że: "przewozy podróżnych autobusem, które nie są przewozami regularnymi, nie podlegają wymogowi uprzedniego uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem, że: a) pojazd przewozi tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży, b) przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym lub odwrotnie. Odwołujący podniósł, że w końcowej części art. 4 lit. b Umowy zastosowano spójnik "i" ("i na odwrót"), natomiast ww. piśmie posłużono się spójnikiem "lub" ("lub odwrotnie"), który wskazuje na możliwość stosowania przepisu alternatywnie w obu sytuacjach. Posiadając powyższe informacje przedsiębiorca odstąpił od uzyskania zezwolenia na tzw. wjazd na terytorium Białorusi autobusem na pusto i wykonywał w dniach 27-29 lipca 2012 r. przewóz w następujących okolicznościach: przewóz rozpoczął się od przejazdu autobusem w stanie próżnym w jednym kierunku (na terytorium Białorusi), po czym w kierunku przeciwnym nastąpił przejazd autobusu z podróżnymi (na terytorium Polski), następnie przejazd autobusu nastąpił z tymi samymi podróżnymi w jednym kierunku (na terytorium Białorusi), a w kierunku przeciwnym nastąpił przejazd autobusu w stanie próżnym (na terytorium Polski). Odwołujący podniósł, że nawet jeżeli doszło do złamania przez niego prawa, to nastąpiło to na skutek wprowadzenia go w błąd przez pracowników Biura ds. Transportu Międzynarodowego w Warszawie oraz błędnej informacji w tym zakresie zawartej w piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. Ukaranie go w takich okolicznościach jest sprzeczne z zasadą praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa. Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w B., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że w rozpoznawanej sprawie miał miejsce okazjonalny przewóz drogowy wykonywany z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy, nie spełniający również warunków określonych w art. 18 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, kiedy – zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy – następuje zwolnienie od wymogu zezwolenia. W ocenie organu nie spełnione zostały również przesłanki umożliwiające wykonywanie przewozów okazjonalnych bez zezwolenia opisane w art. 4 Umowy. Dla skorzystania ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia przejazd musiałby odbywać się w sposób ściśle opisany w pkt b art. 4 Umowy, wedle którego przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. Użyty w tym przepisie zwrot "i na odwrót" wskazuje na niejako dwa etapy, w jakich dopiero następuje wypełnienie normy art. 4 lit. b Umowy. Mianowicie przewóz rozpoczyna się od przejazdu z podróżnymi w jednym kierunku (przejazd rozpoczęty z pasażerami z kraju zarejestrowania pojazdu), a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego powrotny przejazd pojazdu do kraju rejestracji pojazdu odbędzie się bez podróżnych (w stanie próżnym) – i na odwrót czyli - rozpoczęcie przejazdu pojazdu nastąpi bez podróżnych (w stanie próżnym) w celu odebrania ich z terytorium drugiej umawiającej się strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tę grupę podróżnych, a w kierunku przeciwnym nastąpi przejazd autobusu z podróżnymi. Organ podniósł, że w końcowej części przepisu art. 4 lit. b Umowy zastosowano spójnik "i" ("i na odwrót"), co oznacza koniunkcję, a zatem wymóg wystąpienia sytuacji opisanych w obu częściach przepisu połączonych tym spójnikiem. Nie posłużono się natomiast w tym zakresie spójnikiem "lub", który wskazywałby na możliwość stosowania przepisu alternatywnie w obu sytuacjach, (orzeczenie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 771/11). W przedmiotowej sprawie kontrolowany pojazd w dniu 27 lipca 2012 r. wyjeżdżał z Polski bez pasażerów, po grupę znajdującą się na terytorium Białorusi. W drodze powrotnej do Polski w dniu 28 lipca 2012 r. do odprawy granicznej zgłoszono 48 podróżnych, których przewoźnik wcześniej nie zawiózł. Warunki określone w art. 4 lit. b Umowy nie zostały więc spełnione. Tym samym przewóz nie spełniał warunków zwolnienia od wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył zainteresowany przedsiębiorca i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt b Umowy. Wskazując na to naruszenie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi generalnie podtrzymał swoje argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczące zmiany Umowy. Wskazał, że organy obu instancji zastosowały przepis art. 4 pkt b Umowy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2012 r. Zmiana tej regulacji wynika z postanowień Polsko - Białoruskiej Komisji mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych uzgodnionych na posiedzeniu w dniach 17-18 stycznia 2012 r. Na skutek tej zmiany dotychczas stosowane zezwolenia na okazjonalne przewozy autobusowe (tzw. przewozy na pusto) od 1 lutego 2012 r. nie będą wymagane na zasadzie wzajemności. Skarżący podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego pismem z dnia 18 września 2012 r. wystąpił do Departamentu Transportu Drogowego w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z prośbą o interwencję. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 8 października 2012 r. skierowane do Dyrektora Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej potwierdzające jego stanowisko dotyczące zmiany ww. regulacji prawnej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że niezasadne jest powoływanie się przez skarżącego na pismo Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym pojawił się zapis nieco odmienny aniżeli w art. 4 lit. b Umowy. Być może intencją było rozszerzenie katalogu zwolnień, jednakże nie zostało to ostatecznie zapisane w Umowie. Zgodnie zaś z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia jak również akty prawa miejscowego na terenie działania organów, które je ustanowiły. We wskazanym powyżej katalogu nie znajdują się pisma ani wytyczne Ministerstwa, dlatego też nie można uznać, że skarga znajduje uzasadnienie prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako ustawa) wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczającym poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wymienione w tym przepisie dokumenty, do których przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu wahadłowego lub okazjonalnego zalicza się odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy (art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy). Stosownie do art. 92 a ust. 1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia skutkuje nałożeniem na wykonującego przewóz drogowy kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 92 a ust. 1 w związku z lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy. Jak wynika z art. 4 pkt 2 ustawy, międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy pojazdem samochodowym, przy czym jazda pojazdem między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że w dniu 27 lipca 2012 r. strona skarżąca wykonywała międzynarodowy transport drogowy. Był to przewóz okazjonalny, zdefiniowany w art. 4 pkt 11 ustawy jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wykonywanie przez stronę skarżącą międzynarodowego przewozu okazjonalnego w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych wymagało uzyskania i posiadania przy sobie przez wykonującego przejazd oraz okazania na żądanie organu kontrolującego stosownego zezwolenia, gdyż obowiązek uzyskania zezwolenia w występującym w sprawie przypadku nie został wyłączony postanowieniami Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku w dniu 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r., nr 46, poz. 743, dalej jako Umowa). W art. 3 Umowy postanowiono, że regularne przewozy podróżnych, jak również przewozy wahadłowe między terytoriami obu Umawiających się Stron oraz w tranzycie przez ich terytoria mogą być wykonywane po uprzednim uzyskaniu zezwolenia. Stosownie do treści art. 4 Umowy, przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że: a) pojazd przewozi tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży, b) przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. W świetle przywołanego przepisu Umowy przewozy okazjonalne mogą odbywać się bez zezwolenia jedynie w okolicznościach określonych w art. 4 Umowy. Wskazuje na to jednoznacznie zamieszczenie w części wstępnej tego przepisu – jeszcze przed treścią punktów a) i b) – sformułowania "pod warunkiem, że". Takie umiejscowienie w przepisie wskazanego ostatnio sformułowania oznacza zarazem, że dla skorzystania ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd okazjonalny w okolicznościach niniejszej sprawy norma punktu b) art. 4 Umowy musiałaby zostać wypełniona w całości. Przejazd musiałby odbywać się w sposób ściśle opisany w punkcie art. 4 b) Umowy, wedle którego przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. Użyty w tym przepisie zwrot "i na odwrót" jest prawidłowo odczytywany przez organ jako wskazujący na niejako dwa etapy, w jakich dopiero następuje wypełnienie normy art. 4 lit. b) Umowy. Mianowicie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przewóz rozpoczyna się od przejazdu z podróżnymi w jednym kierunku (przejazd rozpoczęty z pasażerami z kraju zarejestrowania pojazdu), a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego powrotny przejazd pojazdu do kraju rejestracji pojazdu odbędzie się bez podróżnych (w stanie próżnym) – i na odwrót czyli – rozpoczęcie przejazdu pojazdu nastąpi bez podróżnych (w stanie próżnym) w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się Strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tę grupę podróżnych, a w kierunku przeciwnym nastąpi przejazd autobusu z podróżnymi. Trzeba zwłaszcza zauważyć, że w końcowej części przepisu art. 4 lit. b) Umowy zastosowano spójnik "i" ("i na odwrót"), co oznacza koniunkcję, a zatem wymóg wystąpienia sytuacji opisanych w obu częściach przepisu połączonych tym spójnikiem. Nie posłużono się natomiast w tym zakresie spójnikiem "lub", który wskazywałby na możliwość stosowania przepisu alternatywnie w obu sytuacjach. W rozpoznawanej sprawie kontrolowany pojazd w dniu 27 lipca 2012 r. wyjeżdżał z Polski bez pasażerów, po grupę znajdującą się na terytorium Białorusi. W drodze powrotnej do Polski, w dniu 28 lipca 2012 r., do odprawy granicznej zgłoszono 48 podróżnych, których przewoźnik wcześniej nie zawoził. Warunki określone w art. 4 lit. b) Umowy nie zostały więc spełnione. Organ administracji prawidłowo zatem uznał, że przewóz nie spełniał warunków zwolnienia od wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podzielił stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 22 marca 2012 r., III SA/Lu 771/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa zarzut dotyczący tego, że strona skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracowników Biura ds. transportu Międzynarodowego w Warszawie oraz treść pisma Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. Przedmiotowe pismo nie mogło stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.). Jeżeli istotnie strona skarżąca odstąpiła od uzyskania wymaganego zezwolenia na skutek błędnej informacji pracowników Biura ds. transportu Międzynarodowego w Warszawie, to może to stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalono.