II GSK 1367/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej: D. Spółki z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 842/13 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. w [...] na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie I Objętym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę D. Spółki z o.o. w [...] na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Stan sprawy przedstawiał się następująco: skarżąca spółka do skargi wniesionej bezpośrednio do sądu dołączyła następujące dokumenty: wniosek o dofinansowanie, biznes plan, tabela E-1 – E-4 biznes planu, harmonogram rzeczowo – finansowy, harmonogram płatności, oświadczenie wnioskodawcy dotyczące podatku VAT, formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rybołówstwie lub rolnictwie (...), oświadczenie o nieotrzymywaniu pomocy przeznaczonej na te same koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą, sprawozdanie finansowe za okres trzech lat obrotowych, załącznik 1a do wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, informację otrzymana od NCBiR o konieczności uzupełnienia wniosku, oryginał pisemnej informacji o wynikach oceny wniosku, protest, oryginał odpowiedzi na protest, aktualny odpis z KRS, dowód uiszczenia opłaty sądowej. Sąd I instancji postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. zobowiązał skarżącą do złożenia w terminie siedmiu dni kompletnej i czytelnej dokumentacji w sprawie zgodnie z art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), w postaci podpisanych i opatrzonych datą wniosków wraz ze wszystkimi zmianami oraz załącznikami pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania. W wykonaniu tego zobowiązania skarżąca spółka ponownie nadesłała dokumenty jak przy skardze a nadto dokumentację złożoną w ramach uzupełnień formalnych: pismo przewodnie, wniosek o dofinansowanie, harmonogram rzeczowo – finansowy, harmonogram płatności, tabel finansowe E-1 – E-4. Sąd I instancji pozostawiając skargę spółki bez rozpoznania stwierdził, że była ona niekompletna mimo wezwania skarżącej do uzupełnienia jej braków. Przywołując treść art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności jego ust. 2, Sąd I instancji wskazał, że kompletną dokumentacją, jaką należy dołączyć do skargi, jest całość dokumentów złożonych przez stronę, którymi organ dysponował oceniając projekt i rozpoznając środki odwoławcze oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Sąd wskazał, że tylko tak rozumiana dokumentacja daje podstawy do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wskazał również, że skarżąca do skargi załączyła wygenerowany elektronicznie egzemplarz wniosku o dofinansowanie podpisany przez prezesa zarządu spółki, na którym nie wpisano daty wpływu ani jego numeru. Z pisma Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, również bez daty, którą w ocenie Sądu można było domniemywać jedynie z pisma przewodniego dotyczącego uzupełnienia załącznika 3a, wzywającego do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie/załączników do wniosku, wynikało, że skarżąca wezwana została do poprawienia "błędów formalnych" wniosku i dołączenia wskazanych dokumentów. Z pisma tego wynikało również, że należało dokonać uzupełnień i wprowadzić poprawiony wniosek do systemu informatycznego do składania wniosków o dofinansowanie. Po wprowadzeniu zmian do systemu skarżąca poproszona została o wydrukowanie wniosku, jego podpisanie, a następnie przekazanie organowi wyłącznie elementów dokumentacji wymagającej uzupełnień lub poprawy. Sąd I instancji zauważył, że złożone wraz ze skargą oraz po wezwaniu przez sąd, wnioski o dofinansowanie nie były opatrzone datą oraz nie zawierały numeru, co uniemożliwiało dokonanie ustalenia, kiedy zostały wygenerowane z systemu elektronicznego i złożone do organu, a także, który z wniosków jest wnioskiem pierwotnym, a który jest wnioskiem poprawionym. Te okoliczności przemawiały w ocenie Sądu I instancji za stwierdzeniem, że skarżąca nie złożyła kompletnej i czytelnej dokumentacji, a więc zgodnie z art. 30c ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju czego konsekwencją było pozostawienie jej skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy. II Skargą kasacyjną spółka D. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) poprzez naruszenie art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, tj. pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej mimo spełnienia przez skarżącą wymogów ustawowych i dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji; 2. przepisów postępowania, przez: a) naruszenie art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w rozumieniu ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12 oraz art. 6 i 7 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie wezwania (zobowiązania) z dnia 25 kwietnia 2013 r. – tj. w sposób dopuszczający dwojaką interpretację – czy chodziło o podpisanie i opatrzenie datą dokumentów w dacie ich składania do WSA, czy też w dacie złożenia do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, brak tytułu pisma, brak formalnego wezwania do usunięcia braków (użyto sformułowania "zobowiązuje"), uniemożliwiając zadośćuczynienie wezwaniu, a tym samym pozbawienie możliwości uzupełnienia braków w dokumentacji w sposób zgodny z przepisami i oczekiwaniami Sądu; b) naruszenie art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na sporządzeniu uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia w sposób niewyjaśniający podstawy prawnej oraz faktycznej, co uniemożliwiło skarżącej poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia i w rezultacie pełną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim zarzuca postanowieniu Sądu I instancji naruszenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez uznanie, że wniesiona skarga na informację w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu była niekompletna. Podkreślenia wymaga, że podstawą uznania przez Sąd I instancji, iż skargę spółki należało pozostawić bez rozpatrzenia, było stwierdzenie niekompletności dokumentacji w zakresie wniosku o dofinansowanie, którego to braku pomimo wezwania przez Sąd do jego uzupełnienia strona nie usunęła. Sąd I instancji stwierdził, bowiem, że nie było możliwym ustalenie, w jakiej dacie złożony została przez skarżącą wniosek o dofinansowanie oraz kiedy został on złożony w formie poprawionej w związku z wezwanie spółki przez organ – instytucję zarządzającą, do uzupełnienia tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela. Zgodnie z treścią art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ustępie 1 powołanego przepisu powinna zawierać kompletną dokumentację w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej. Przepis te określając wymóg złożenia między innymi wniosku o dofinansowanie nie definiuje co należy rozumieć przez wniosek o dofinansowanie w zakresie jego elementów mających czynić go kompletnym. W tym zakresie należy odwołać się do art. 29 omawianej ustawy, określającego tryb ogłoszenia konkursu o dofinansowanie projektu oraz elementy, jakie to ogłoszenie powinno zawierać. W ustępie 2 punkcie od 1 do 11 zawarto katalog takich informacji, określając między innymi, że ogłoszenie obejmuje wzór wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 8) oraz termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu (pkt 9). Istotnym z punktu widzenia tej sprawy jest ostatni z przytoczonych punktów art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż instytucja zarządzająca wypełniając ten wymóg w ramach prowadzonego konkursu ustala regulamin jego przeprowadzania, a który to zawierać będzie sposób składania wniosku jego formę oraz termin do jego złożenia. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest, wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji braku numeru i daty wniosku pierwotnie złożonego przez stronę oraz jego wersji poprawionej, treść § 6 regulaminu prowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet: 1 Badania i Rozwój Nowoczesnych Technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych, określający zasady ubiegania się o wsparcie. Z treści tego paragrafu wynika, że wniosek składany jest w formie elektronicznej oraz w wersji papierowej, przy czym wersja elektroniczna jest wersją wiodącą w procesie składania wniosku w stosunku do jej wersji papierowej. Istotnym jest również, że w trackie wprowadzania informacji o projekcie wnioskodawca nie ma możliwości wpisania daty jak również nie jest na tym etapie generowany numer, jaki wniosek otrzyma. Dane te zostają wygenerowane przez system IP dopiero po wypełnieniu wniosku oraz po wprowadzeniu do systemu informatycznego wszystkich plików związanych z wnioskiem. Procedura ta wynika z punktu 6 § 6 regulaminu, który określa ponadto, że generowane jest dla wnioskodawcy potwierdzenie złożenia wniosku wraz z nadanym mu numerem i datą. Analiza dokumentacji złożonej przez skarżącą w ramach konkursu i przedłożonej przez nią na wezwanie Sąd I instancji, bezspornie wskazuje, że wniosek złożony została do instytucji zarządzającej za pośrednictwem systemu komputerowego w dniu [...] maja 2012 r., zaś numer, jaki została temu wnioskowi nadany to [...]. Dane te wynikają z załącznika 1L dokumentów złożonych w ramach wezwania do uzupełnienia braków skargi, stanowiącego potwierdzenie, o którym mowa w § 6 pkt 6 regulaminu. Bezspornym jest również, że kolejny wniosek znajdując się w tych dokumentach nie został opatrzony takim potwierdzeniem. Taki stan sprawy mógł sugerować, że skarżąca nie zastosowała się do treści wezwania Sądu w zakresie opatrzenia datą wniosku, lecz tylko i wyłącznie jego wersji poprawionej. Brak potwierdzenia co do wniosku oznaczonego jako "Załącznik 3b" nie wpływał jednak na możliwość ustalenia daty złożenia tego wniosku. Sąd I instancji mógł ustalić tę datę, nie zaś jak stwierdził "domniemywać" ją, z daty pisma przewodniego skarżącej stanowiącego odpowiedz na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku. Z porównania obu wniosków w zakresie stwierdzonych przez organ uchybień mógł natomiast ustalić kolejność, w jakiej strona przesłała organowi dokumenty nadesłane w ramach wezwania do usunięcia braków skargi. Tak na przykłada wniosek stanowiący załącznik 1b powinien być poprawiony przez skarżącą w odniesieniu do Deklaracji załączonej do wniosku w jej punktach 7, 15, 17 i 19. Wniosek z załącznika 3b w części obejmującą tę Deklarację zawiera poprawki tych punktów (skreślenia odpowiednich pozycji będących odpowiednimi deklaracjami wnioskodawcy) dokonanych przez spółkę. Takie porównanie pozwoliłoby na dokonanie oceny, który z wniosków przesłanych w ramach wezwania do uzupełnienia braków skargi, był wnioskiem pierwotnym, a który natomiast stanowił jego poprawioną wersję, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem Sądu I instancji, że również to ustalenie nie było możliwe wskutek niezastosowania się strony do wezwania. Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka przedkładając na wezwanie Sądu dokumentację złożoną w ramach konkursu obejmująca wniosek wraz z potwierdzeniem jego nadania i jego wersję poprawioną umożliwiła Sądowi I instancji stwierdzenie tak dat w jakich były one składane, numeru wniosku jaki została mu nadany przez organ jak również ustalenie, który z wniosków był wnioskiem pierwotnym, a który był jego poprawioną wersją. Niezasadnym w takim stanie sprawy było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wniesiona przez skarżącą spółkę wraz ze skargą dokumentacja nie była kompletna w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy i pozostawienia tejże skargi bez rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu z punktu 2 lit. a) skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on zasadny w tej części, która dotyczy nieprecyzyjnego sformułowania wezwania spółki do uzupełnienia braków skargi, o których mowa powyżej. Skarżąca zobowiązana została do "złożenia w terminie siedmiu dni kompletnej i czytelnej dokumentacji w sprawie zgodnie z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w postaci podpisanych i opatrzonych datą wniosków wraz ze wszystkimi zmianami oraz załącznikami...". Tak sformułowane wezwanie mogło rodzić uzasadnione wątpliwości, co do zakresu braków skargi mających być usuniętymi w celu nadania jej prawidłowego biegu. Nie zostało, bowiem sprecyzowane, na czym miała polegać "nieczytelność" dokumentacji oraz czy data, jaką miały być opatrzone wnioski, odnosiła się do daty ich faktycznego złożenia do organu w wersji elektronicznej i papierowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanego w ramach omawianego zarzutu, art. 49 § 1 p.p.s.a. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12. W wyroku tym stwierdzono niezgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 30 ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim przewiduje, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, bez możliwości wezwania do uzupełnienia braków w dokumentacji. Bezspornym jest, że Sąd I instancji badając skargę spółki, co do jej kompletności w rozumieniu art. 30c ust. 2 powołanej ustawy, stwierdzając, że dokumentacja do niej załączona posiada braki uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, wezwał stronę do uzupełnienia tych braków. Jakkolwiek wezwanie to, zawarte w piśmie Sądu z dnia 25 kwietnia 2013 r., nie zostało odpowiednio zatytułowane i nie została podana jego podstawa prawna, to nosi ono cechy wezwania, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., gdyż zawiera, choć nieprecyzyjnie sformułowany, zakres uzupełnienia jakich strona miała dokonać, termin w którym uzupełnienie to powinno zostać dokonane oraz pouczenie odnośnie rygoru niezastosowania się do wezwania w zakreślonym terminie. Za niezasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku, w tym przypadku postanowienia, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w przywołanym przepisie, a uwarunkowanych stanem prawnym i faktycznym sprawy, zawierało. W szczególności, co niezasadnie zarzuca skarżąca, wyjaśniona została podstawa prawna postanowienia jak również motywy i okoliczności sprawy, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając niekompletność wniesionej wraz ze skargą dokumentacji skutkującej pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. i art. 30d w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, postanowił jak w sentencji.