II OSK 2329/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. O. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 213/13 w sprawie ze skargi S. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami i ustalenia opłaty z tego tytułu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 czerwca 2013 r., II SA/Bd 213/13 w sprawie ze skargi S. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami i ustalenia opłaty z tego tytułu: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia wymierzonej opłaty, 2. oddalił skargę w pozostałej części, 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 7 i 13, art. 22b ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.) oraz art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z obowiązującymi przepisami ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez firmę [...], części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność J. i S. O. we wspólności majątkowej małżeńskiej, dla której Sąd Rejonowy w [...] - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...], w tym: gruntów ornych klasy IIIa, pochodzenia mineralnego, o pow. 0,0846 ha - oznaczonych na mapie ewidencyjnej kolorem czerwonym, oraz ustalił sprawcy wyłączenia wskazanego gruntu - firmie [...] opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. kwotę 54.244,68 zł, oznaczając że należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji należy uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji J. i S. O. wnieśli odwołanie, w którym żądając jej uchylenia, zarzucili organowi I instancji: - naruszenie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wykładnię naruszającą zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP stosowany wprost mocą art. 8 ustawy zasadniczej), a wyrażającą się w tym, że osoba co do której organ stwierdził wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem prawa a dla której obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego jest w potencjalnie lepszej sytuacji od osoby, która dokonała wyłączenia gruntu takowym planem nieobjętego; -naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite pominięcie, że strona działając w warunkach pełnego zaufania do organów administracji publicznej i ich wzajemnej współpracy, a przede wszystkim opierając się na założeniu, że organ zna prawo, nie miała żadnych podstaw przypuszczać by Burmistrz [...] zaniechał, czy wręcz naruszył ww. przepis wydając decyzje o warunkach zabudowy dotyczącej spornej działki, co zwłaszcza jest aktualne w kontekście pozytywnego załatwienia przez WSA w Bydgoszczy losów tej decyzji zaskarżonej na tożsamych podstawach przez właściciela gruntu sąsiedniego, którego inicjatywa stała się również podstawą wszczęcia z urzędu niniejszej sprawy; w kontekście tego zarzutu odwołujący zaznaczyli, że decyzja o warunkach zabudowy ma takie samo znacznie prawne co plan zagospodarowania przestrzennego, że uprawnione było zaniechanie wdrożenia przez nich procedur wyłączeniowych z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako że w sprawie wydano decyzję o warunkach zabudowy, w przeciwnym bowiem razie organ ustalając warunki zabudowy powinien był co najmniej pouczyć ich o takiej konieczności (czego nie uczynił), że skoro wszczęto postępowanie o ustalenie warunków zabudowy organ powinien był zastosować obowiązek uzyskania prejudykatu i zawiesić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uzyskania decyzji o legalnym wyłączeniu gruntów spod produkcji, a także że przy stosowaniu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mającego charakter czysto sanacyjny, nie można abstrahować od przyczyn z jakich doszło do naruszenia przepisów, oraz że zakładając synchronizację i współdziałanie administracji publicznej odwołujący mieli prawo być w przekonaniu, że nie naruszono prawa wydając decyzję o warunkach zabudowy; - niedostateczne wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla kwalifikacji zachowania strony przez pryzmat art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a polegające na braku rozważenia trwałości wyłączenia (utwardzenie poprzez wysypanie gruzu i jednorazowe zaparkowanie pojazdu ciężarowego), będące konsekwencją nie wysłuchania do protokołu strony (fakt posiadania decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do wniosku, że już podjęto zamierzone działania) oraz powzięcia, na podstawie pisma skonfliktowanych ze stroną sąsiadów i jednorazowych oględzin działki nr [...], wiążących i obciążających ustaleń w sprawie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszcz orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, iż [...] czerwca 2012 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy będące własnością S. i J. O. działki oznaczone nr ewid. [...] o pow. 0,3134 ha (KW [...]) i [...] o pow. 0,2000 ha (KW [...]), położone w miejscowości [...], zostały wyłączone z produkcji rolniczej zgodnie z obowiązującym przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że w dniu [...] lipca 2012 r. zostały przeprowadzone przy udziale S. O., na podstawie przepisów wskazanej ustawy, oględziny dziełek nr [...] o i [...] ustalono, iż działka nr [...] została przez właściciela podzielona, w wyniku czego powstały działki nr [...] i [...], że działka nr [...] o pow. 0,3133 ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunty orne kIasy IIla o pow. 0,1960 ha oraz użytki rolne zabudowane kIasy IIla (B-RIIla) o pow. 0,1173 ha, a działka nr [...] stanowi użytki rolne zabudowane klasy IIIa (B-RlIIa), natomiast działka nr [...] o pow. 0.2000 ha sklasyfikowana jest jako grunty orne klasy IIIa. Organ zaznaczył, że kontrolą objęto także sąsiednią działkę, będącą własnością S. i J. O., oznaczoną nr [...] o pow. 0,0846 ha, sklasyfikowaną jako grunty orne klasy IIIa, nabytą na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz, że w trakcie oględzin ustalono, że cała powierzchnia tej działki została utwardzona gruzem i, że na działce tej znajdował się samochód ciężarowy. Zdaniem organu zagospodarowanie tego terenu w sposób jednoznaczny świadczy o innym niż rolnicze wykorzystaniu gruntu, jako że prowadzona jest na nim działalność pozarolnicza, a teren ten stanowi parking samochodowy. Organ wyjaśnił również, że w trakcie prowadzonego postępowania właściciel nieruchomości połączył działki nr [...] o pow. 0,20 ha, [...] o pow. 0,0017 ha i [...] o pow. 0,0846 ha, w wyniku czego powstała działka o nr ewid. [...] o pow. 0,2863 ha, zapisana w księdze wieczystej KW [...], zaznaczając przy tym, że część działki nr [...] o pow. 0,0846 ha jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto SKO wskazało, że pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wydział Budownictwa, Architektury, Geodezji, Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w [...] poinformował organ I instancji, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla działek nr [...] i [...] (obecnie części działki nr [...]) została wydana decyzja o warunkach zabudowy, dotycząca lokalizacji garażu na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej. Informacje zawarte we wskazanym piśmie, jak podkreślił organ, potwierdzają także fakt złożenia w dniu [...] czerwca 2012 r. przez firmę [...] do Urzędu Miejskiego w [...] wniosku o ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego samochodów ciężarowych oraz zmianie sposobu użytkowania budowanego garażu maszyn rolniczych na garaż samochodów ciężarowych na działce nr [...]. W kontekście tego ostatniego SKO wskazało, iż w jego ocenie, organ I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie będzie miało znaczenia prawnego dla zastosowania art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W decyzjach o warunkach zabudowy wydawanych indywidualnie w postępowaniu administracyjnym określa się bowiem warunki zabudowy dla konkretnej nieruchomości, w przypadku takich decyzji istnieje obszarowe ograniczenie dotyczące przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, określone w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a decyzje te nie są zamiennikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, dającym właścicielom nieruchomości prawo do określonego zagospodarowania nieruchomości, a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) nie zawiera przepisu nadającego równą moc prawną i skutki, decyzji o warunkach zabudowy i miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. SKO zaznaczyło także, że w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działki numer [...] i [...] położone są w strefie 6 - rolniczo-osadniczej i w obszarze 6.3, który przeznaczony jest pod uprawy sadowniczo-ogrodnicze (uchwała nr 205/2000 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2000 r.). W świetle powyższych okoliczności SKO przytoczyło definicję gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określoną w art. 2 tej ustawy, definicję przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, zawartą w art. 4 pkt 6 ww. ustawy oraz definicję wyłączenia gruntów z produkcji, wskazaną w art. 4 pkt 11 ww. ustawy. W ich kontekście powołało się na treść art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podkreślając że wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne: tj. m.in. użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla i IlIb, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na ich wyłączenie, którą zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wskazało na treść art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określającego że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne oraz, że obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wyjaśniło przy tym, że przez należności rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 ust. 11 ww. ustawy), a przez opłatę roczną - opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 ust. 112 ww. ustawy). Wskazało jednocześnie, że należności za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 ww. ustawy). W związku z treścią powyższych przepisów SKO stwierdziło, iż podstawą dla wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewidują inne niż rolnicze lub leśne przeznaczenie gruntów, a w przypadku braku planu, postawą taką jest decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika bowiem, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko wtedy, kiedy takie przeznaczenie wymaga zgody właściwego organu określonego w art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe natomiast w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. SKO przywołało także treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Odnosząc powyższe przepisy do przedmiotu sprawy, SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa i odpowiada prawu, albowiem dokonane w toku prowadzonego postępowania ustalenia wskazują, że część działki oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0.0846 ha, sklasyfikowanej w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIa pochodzenia mineralnego, została wyłączona z produkcji rolniczej z naruszeniem zasad wynikających z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i, że sprawcą wyłączenia jest właściciel nieruchomości S. O., działający pod firmą [...], zaś ustawową sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczona według stawek określonych w art. 12 art. 7 ww. ustawy. Na powyższą decyzję S. O. i J. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, jako decyzji niezgodnych z prawem. Podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty, skarżący dodatkowo zarzucili organowi II instancji: - całkowite pominięcie w toku postępowania, że do dziś skarżący prowadzi działalność rolniczą, a ustalenie faktu parkowania samochodu ciężarowego na spornej działce nie wyklucza dalszego prowadzenia tego typu działalności, w szczególności istnieje możliwość prowadzenia dwojakiej działalności na tym samym terenie bez uszczerbku dla celów jakim służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych; - nie odniesienie się do argumentu trwałości wyłączenia; - całkowite nierozpoznanie istoty sprawy, związane z ograniczeniem się przez SKO do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, zarzutów odwołania i treści przepisów prawnych, jedynie co do zależności między niniejszym postępowaniem, a postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy; - brak możliwości poddania kontroli sądowej decyzji SKO, z uwagi na brak konstrukcyjnych elementów uzasadnienia decyzji drugo-instancyjnej, i budowę zaskarżonego rozstrzygnięcia jako decyzji pierwszo-instancyjnej, w związku z nieodniesieniem się przez SKO do większości zarzutów odwołania, a nawet do trafności rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddanie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia wymierzonej opłaty, a w pozostałej części oddalił skargę. Sąd uznał, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wyłączenia z produkcji gruntu rolnego stanowiącego działkę nr [...], będącą aktualnie, po połączeniu działek, częścią działki nr [...] niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez wydania zezwolenia z art. 11 ust. 1 ww. ustawy, a tym samym do ustalenia sprawcy wyłączenia w drodze decyzji opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy, jako że grunt ten nie został przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tym samym więc wszystkie zarzuty skargi kwestionujące to ustalenie są bezzasadne, a rozstrzygnięcia organów obu instancji w powyższym zakresie prawidłowe i odpowiadające wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Dlatego też skargę skarżących należało zdaniem sądu w części dotyczącej rozstrzygnięć organów obu instancji stwierdzających wyłączenia z produkcji przedmiotowego gruntu niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalających opłatę za to wyłączenie w kwocie 54.244,68 zł uznać za nieuzasadnioną i na podatnie art. 151 p.p.s.a. w tym zakresie oddalić. Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia wymierzonej opłaty, albowiem w tym zakresie orzeczenia organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Jeżeli przepisy materialne nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności obowiązku, to podlega on wykonaniu z dniem, w którym decyzja statuująca ten obowiązek stanie się ostateczna, a określenie w takiej sytuacji w decyzji terminu wykonania obowiązku powoduje, że decyzja taka w zakresie określającym termin wykonania obowiązku wydana została bez podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w tej części jest nieważna, i jako tak podlega wyeliminowaniu w tym zakresie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w części. W konsekwencji więc sądu uznał za zasadne stwierdzenie nieważność decyzji organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia w nich terminu uiszczenia wymierzonej opłaty i w tym zakresie określić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Od tego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w części – co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. sentencji wyroku, zarzucając naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię polegającą na sformułowaniu nietrafnego poglądu prawnego, iż należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, co w konsekwencji skutkowało błędnym niezastosowaniem przez sąd a quo przepisu art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. w rozpoznawanej sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 85 § 1 w zw. z art. 84 § 1 oraz 75 § 1 a contrario w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo tego że: - w toku postępowania administracyjnego nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy rzeczywiście doszło do wyłączenia z produkcji rolnej części działki o pow. 0,0846 ha, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw [...], skoro przedmiotowa działka, pomimo jej częściowego utwardzenia, nadal pozostawała w funkcjonalnym związku z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym z uwagi na fakt, iż stanowiła przede wszystkim miejsce postojowe dla maszyn i urządzeń rolniczych obsługujących gospodarstwo rolne skarżących, co według wiedzy skarżących obrazuje dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy; - dokonano oględzin przedmiotowej działki i ustalenia obszaru zakwalifikowanego jako wyłączonego z produkcji rolnej, bez udziału biegłego z zakresu geodezji, co pozwala uznać ustalenia obu organów poczynione w tym zakresie za nieprecyzyjne; - przyznano walor dowodowy oględzinom przeprowadzonym na przedmiotowej działce w dniu [...] kwietnia 2012 r. pomimo okoliczności, iż wskazane oględziny nie zostały przeprowadzone przez organ administracji publicznej, który prowadził postępowanie w sprawie oraz pomimo okoliczności, iż przedmiotowe oględziny przeprowadzono przed wszczęciem postępowania administracyjnego z udziałem skarżących, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r. Zarzucono tez naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez sąd a quo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych dodatkowo przez pełnomocnika skarżących podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] maja 2013 r., a dotyczących naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów postępowania wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej. Wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art.28 ust.1 w zw. z art.12 ust.6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegający na błędnej wykładni, iż należność o której mowa w art.28 ust.1 ustawy nie może być pomniejszona zgodnie z art.12 ust. 6 ustawy. Zarzut ten jest niezasadny, a dokonana wykładania prawa przez organy administracji, następnie skontrolowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że należność, o której mowa w art.28 ust.1 ustawy nie może być pomniejszona o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak to ma miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno wykładania językowa jak i celowościowa. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że art.28 ust.1 ustawy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, dotyczy sytuacji w której sprawcy niezgodnego z prawem zachowania wymierza się opłatę, a nie należność tak jak to ma miejsce w przypadku zgodnego z prawem wyłączenia. Natomiast wysokość tej opłaty została określona jako dwukrotna należność. Pojęcie należności zostało określone w przepisach ustawy i tak zgodnie z art.4 pkt 12 ustawy należność – to jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji , natomiast wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art.2 ust.1 pkt 1, 3 i 5 ustala się zgodnie z art.12 ust.7 ustawy. Powoływany zaś art.12 ust.6 stanowi, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami. Należy zatem zwrócić uwagę , na treść powołanego art.12 ust.6 ustawy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to ustaloną wcześniej należność pomniejsza się o wartość gruntu. Jednym słowem najpierw ustala się należność zgodnie z zasadami określonymi w art.12 ust.7 ustawy, a następnie tak określona należność może ulec pomniejszeniu stosownie do art.12 ust.6. Tym samym regulacja zawarta w art.12 ust.6 ustawy nie stanowi podstawy do ustalania należności, ale do obniżenia ustalonej należności. Mając na uwadze, że wysokość opłaty o której mowa w art.28 ust.1 ustawy została określona jako dwukrotna należność, należy dla jej ustalenia stosować art.12 ust.7 ustawy, a nie stosować art.12 ust.6 ustawy, który nie dotyczy ustalenia należności ,ale obniżenia ustalonej wcześniej należności. Za taką wykładnią przemawia również wykładania celowościowa zważywszy, że norma prawna wynikająca z przepisu art.28 ust.1 ustawy ma charakter zarówno sankcyjny za zachowanie niezgodne z prawem, jak i dyscyplinujący przed podejmowaniem zachowań sprzecznych z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął , iż do ustalania opłaty na podstawie art.28 ust.1ustawy nie znajduje zastosowania art.12 ust.6 ustawy. Taki pogląd reprezentowany jest również w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2012r., II OSK 1307/11, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, natomiast powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008r. II SA/Kr 1029/07, który zdaniem skarżącego ma wyrażać pogląd reprezentowany w skardze dotyczy innego zagadnienia tj możliwości stosowania art.12 ust.6 do sytuacji uregulowanej w art.28 ust.2 ustawy, a nie w art.28 ust.1 ustawy. W konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadny. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim należy stwierdzić, że podnoszona w skardze okoliczność, iż w poczet materiału dowodowego został włączony protokół z oględzin działki skarżących nr [...], które zostały przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2012r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego, które nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012r. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a to dlatego, że podstawowym dowodem w sprawie są oględziny przeprowadzone w dniu [...] lipca 2012r. z udziałem skarżącego S. O. W czasie tych oględzin stwierdzono, iż cała powierzchnia działki została utwardzona gruzem, a na działce znajdował się samochód ciężarowy, co wskazuje, że działka wykorzystywana jest jako parking, okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego. O tym, ze działka ta wykorzystywana jest jako parking, plac postojowy samochodów ciężarowych świadczy również fakt, że skarżący po wszczęciu już niniejszego postepowania wystąpił w dniu [...] czerwca 2012r. do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie "placu postojowego dla samochodów ciężarowych" oraz zmianie sposobu użytkowania budowanego garażu maszyn rolniczych na garaż " samochodów ciężarowych". Podkreślić również należy, że skarżący S. O. od kilkunastu lat prowadzi w formie działalności gospodarczej firmę [...] przedmiotem której jest świadczenie usług transportowych różnych towarów. Prawidłowo zatem organy ustaliły, że doszło do sprzecznego z prawem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, a podnoszona w skardze kasacyjnej uwaga, że dokonane utwardzenie działki miało na celu stworzenie miejsca postojowego dla maszyn i urządzeń rolniczych pozostaje w sprzeczności z wskazanymi wyżej okolicznościami. Niezasadny jest również zarzut, że dla ustalenia powierzchni gruntu konieczny jest udział biegłego geodety z zakresu geodezji, po pierwsze dlatego, że ustalenie powierzchni działki, która ma równą powierzchnię nie wymaga wiadomości specjalnych, a po drugie okoliczność ta była bezsporna na etapie postępowania administracyjnego. Stąd podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania tj art.145§1 pkt 1lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, 77 § 1, art. 85§1 w zw. z art. 84 § 1 oraz art.75 § 1 k.p.a są niezasadne. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normie zawartej w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszelkie istotne elementy, przedstawiając w sposób prawidłowy ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonując jego oceny. Zawarta w uzasadnieniu argumentacja została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.