I OSK 2229/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 391/12 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt ll SA/Bk 391/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. [...], o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 2 listopada 2011 r. K. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004 r., wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 1999 r. [...], kwalifikującej jego matkę A. K., obecnie P., do Domu Pomocy Społecznej w Choroszczy i umorzenia postępowania w sprawie. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawca wskazał rażące naruszenie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że z uwagi na zmianę ustawy o pomocy społecznej, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 54 pkt 20 przedmiotowej ustawy), decyzja o zakwalifikowaniu jego matki do domu pomocy stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie był bowiem stroną postępowania zakończonego decyzją, której unieważnienia żąda, ani też decyzją tą nie nałożono na niego żadnych obowiązków. Zdaniem organu, oparcie interesu prawnego na tym, że stwierdzenie nieważności decyzji będzie skutkowało modyfikacją zasad ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS i w konsekwencji uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie wnioskodawcy, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, stanowi jedynie o interesie faktycznym. K. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że jego interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wynika z faktu, że jej wydanie skutkowało tym, iż powstał po jego stronie z mocy samego prawa obowiązek dokonywania opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W przypadku stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji zastosowanie znalazłby art. 35 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., co oznaczałoby, że nie musiałby partycypować w opłatach za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podtrzymało swoje stanowisko, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego a jedynie faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie organu, z brzmienia art. 35 ust. 3, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2004 r., wynika jedynie kolejność osób pokrywających ewentualne koszty pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej i to dopiero po zawarciu umowy. Treść tego przepisu nie nakłada na wnioskodawcę żadnego obowiązku. Tym samym wnioskodawca nie posiada interesu uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji, a co za tym idzie nie można go uznać za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie K. K. zarzucił Kolegium naruszenie art. 61 a w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym niezbędnym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że K. K. nie posiada interesu prawnego w sprawie. Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniom strony, decyzja Dyrektora MOPR w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1999 r. nie dotyczyła w jakikolwiek sposób uprawnień, czy obowiązków skarżącego co do opłat za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Stąd też i uchylenie tej decyzji, decyzją Dyrektora MOPR w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004 r., nie wywołało żadnych zmian w sytuacji prawnej skarżącego. Sąd wskazał, iż decyzją Dyrektora MOPR w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1999 r. odmówiono skierowania Alicji Piekarskiej do DPS i jednocześnie zakwalifikowano ją do DPS w Choroszczy, wskazując, iż przewidywany czas oczekiwania wynosi 5 lat. Decyzja ta nie rozstrzygała w przedmiocie opłat za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że od decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., uchylającej decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. i umarzającej postępowanie w sprawie, A. P. nie wnosiła odwołania. Złożyła ona jedynie oświadczenie, że w dalszym ciągu oczekuje skierowania do DPS w Choroszczy. Uwzględniając podanie zainteresowanej z dnia 26 marca 2004 r., Dyrektor MOPR w Białymstoku, decyzją z dnia 4 maja 2004 r., skierował A. P. na czas nieokreślony do DPS w Choroszczy, a decyzją z dnia 4 czerwca 2004 r. ustalono odpłatność za jej pobyt w DPS. Zdaniem Sądu, skarżący błędnie interpretuje art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Matka skarżącego nie była przyjęta bowiem do domu pomocy społecznej, nie posiadała także skierowania do takiego domu, wręcz przeciwnie – decyzja z [...] stycznia 1999 r. odmawiała skierowania Alicji Piekarskiej do DPS w Choroszczy. Posiadała ona jedynie decyzję kwalifikującą, z przewidywanym czasem oczekiwania na skierowanie określonym na 5 lat. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że decyzje kwalifikujące, wydawane na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r., były de facto decyzjami kierującymi. Wręcz przeciwnie, ustawa wyraźnie stanowiła, że były one wydawane wtedy, gdy ze względu na długi okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej niemożliwe było wydanie decyzji kierującej. Skoro zaś ustawodawca zrezygnował z dniem 1 stycznia 2004 r. z wydawania decyzji kwalifikujących, zastępując decyzję powiadomieniem, trudno przyjąć, zdaniem Sądu, aby ustawodawca, stanowiąc gwarancję ponoszenia opłat na dotychczasowych zasadach dla osób przyjętych oraz osób posiadających skierowania do domu pomocy społecznej, dawał taką samą gwarancję osobom jedynie zakwalifikowanym do skorzystania z tej formy pomocy społecznej, wobec których nie wymierzono jeszcze opłaty za pobyt. Sąd podkreślił też, że przywrócenie bytu prawnego decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej, w drodze decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uchylającej decyzję kwalifikującą, nie wywoła żadnych skutków prawnych, albowiem decyzja kwalifikująca nie wywoływała skutków w postaci ponoszenia opłaty na dotychczasowych zasadach, a nadto z mocy prawa wygasła z dniem 1 maja 2004 r., a zatem należało stwierdzić jej wygaśnięcie z tą datą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., przez dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. w sposób nieprawidłowy i w konsekwencji stwierdzenie, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej odpowiada prawu (nie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego), mimo że dotknięte było ono wskazanymi w skardze wadami, a tym samym przez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie; b) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 61a i w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo przyjęło, że K. K. nie legitymuje się interesem prawnym niezbędnym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie znak: PI.II.8220Ch-17K/99/04, w sytuacji gdy K. K. przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, c) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy administracji rozpoznające sprawę nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, d) art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPR w Białymstoku z dnia [...] lutego 2004r., mimo istnienia do tego podstaw; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegające na ich niezastosowaniu, co skutkowało zaniechaniem ustalenia, że wymienione przepisy wprost wprowadzają po stronie Skarżącego będącego zstępnym osoby przebywającej w domu pomocy społecznej obowiązek zapłaty za pobyt tej osoby, a niewywiązanie się z tego obowiązku przez zstępnego osoby przebywającej w domu pomocy społecznej skutkuje ściągnięciem należności w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, b) art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. pomocy społecznej (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), polegające na nieprawidłowej wykładni, co skutkowało: – uznaniem, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającej decyzję kwalifikującą A. K. do Domu Pomocy Społecznej, nie wywoła żadnych skutków prawnych, w tym zwłaszcza skutków polegających na ponoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na dotychczasowych zasadach, tj. zasadach określonych w ustawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, – zaniechaniem ustalenia, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającej decyzję kwalifikującą A. K. do Domu Pomocy Społecznej będzie skutkować modyfikacją zasad ponoszenia odpłatności za pobyt A. K. w domu pomocy społecznej, a w konsekwencji uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie Skarżącego, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej c) art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 19 ust. 1 i w z art. 55e ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r.) poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzje kwalifikujące wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie były de facto decyzjami kierującymi z odroczonym terminem wykonania, d) art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 w zw. z 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, aniżeli zawartej w art. 28. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania – każdego, zwykłego czy nadzorczego – musi legitymować się interesem prawnym. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, stanowią podstawę wydania decyzji, co jeśli idzie o postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że żądający wszczęcia tego postępowania musi wykazać, że z przepisów, na których oparta była decyzja, może on swój interes prawny wywieść. Skarżący domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białystok z [...] lutego 2004 r., którą została uchylona decyzja tego organu z [...] stycznia 1999 r. Ta decyzja kwalifikowała A. K. – obecnie P. – do Domu Pomocy Społecznej w Choroszczy, odmawiając jednocześnie umieszczenia jej w tym Domu z uwagi na brak miejsc. Uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania – decyzją z [...] lutego 2004 r. było skutkiem zmiany stanu prawnego. Decyzja z [...] stycznia 1999 r. miała za podstawę prawną art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, który stanowił, że osobie, która miała decyzję o odmowie skierowania do domu pomocy z uwagi na brak miejsca wydaje się ponowną decyzję o skierowaniu do domu pomocy, a w razie braku miejsc - decyzję kwalifikującą do domu pomocy. Przepis ten został uchylony, a kierowanie do domu pomocy społecznej odbywało się na nowych zasadach, obowiązujących od 1 stycznia 2004 r. Z tym dniem bowiem w sprawach umieszczania w domach pomocy przepisy przewidywały dwie decyzje: 1) o skierowaniu do domu pomocy, 2) o umieszczeniu do domu pomocy – art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy o pomocy. Nie było zaś już podstawy do wydania decyzji kwalifikujących do domów pomocy, stąd uchylenie decyzji kwalifikującej A. K. do domu pomocy. Stroną decyzji z [...] stycznia 1999 r., kwalifikującej do Domu Pomocy Społecznej w Choroszczy, była A. P., bowiem to ona została zakwalifikowana, jako spełniająca warunki wskazane w art. 19 ustawy o pomocy, zgodnie z którym w razie niemożności zapewnienia opieki w miejscu zamieszkania osoba wymagająca takiej opieki całodobowo może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej. W istocie ten przepis prawa materialnego przesądzał o legitymacji procesowej, o interesie prawnym, z niego bowiem wynikało uprawnienie domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie mogło służyć tylko osobie spełniającej przesłanki w nim przewidziane, a takie spełnia A. K.. Do niej zatem były kierowane decyzje w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej – wg obowiązujących do 1 stycznia 2004 r. o zakwalifikowaniu do umieszczenia, po tej dacie o skierowaniu (decyzja Prezydenta Miasta Białystok z 4 maja 2004 r.) i umieszczeniu w Domu Pomocy w Bobrowej (decyzja Prezydenta z 8 lutego 2007 r.). Obie te decyzje zostały wydane już na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Adresatem wszystkich tych decyzji, wydawanych na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. i z 12 marca 2004 r., była A. P. jako osoba wymagająca zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania. To ona, jako mająca interes prawny, wynikający z przepisów ustaw ww., była stroną postępowań zwykłych i tylko ona miała legitymację do wszczynania postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszanie decyzji ostatecznych. Taka sama zasada dotyczyła decyzji z [...] lutego 2004 r., która uchylała decyzję z [...] stycznia 1999 r. o zakwalifikowaniu do Domu Pomocy Społecznej z uwagi na zmianę stanu prawnego. Skierowana ona była do Alicji Piekarskiej, dotyczyła bowiem jej interesu prawnego, jako że dotyczyła jej kwalifikowania do Domu Pomocy. Z obu decyzji, tj. z [...] stycznia 1999 r. i [...] lutego 2004 r., uprawnienia kierowane były do Alicji Piekarskiej, jako legitymującej się prawem do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej uprzednio do 1 stycznia 2004 r. – poprzedzone zakwalifikowaniem – jest prawem wyłącznie służącym osobie o umieszczenie się ubiegającej, a nie innym podmiotom, nawet osobom najbliższym ubiegającego się. Zmiany stanu prawnego nie wpływają w żaden sposób na zmianę takiego stanu rzeczy. Nie powodują bowiem, że automatycznie, na skutek zmiany przepisów, uprawnienia strony w sprawach umieszczenia w domu pomocy nabywają osoby bliskie ubiegającego się o to umieszczenie. W sprawie K. K. nie był stroną decyzji z [...] stycznia 1999 r. o zakwalifikowaniu jego matki – A. K. do domu pomocy, nie był też tym samym stroną decyzji z [...] lutego 2004 r., wydanej na skutek zmiany przepisów, bowiem, jak powiedziano wyżej, zmiana ta nie spowodowała, że stał się on stroną decyzji o zakwalifikowaniu matki do domu pomocy. Przepisy przed i po zmianie w sytuacji prawnej skarżącego w przedmiocie umieszczenia matki w domu pomocy niczego nie zmieniły. W takim stanie rzeczy zasadnie skarżący został uznany za podmiot, któremu nie służą prawa strony, zatem z jego wniosku nie mogło być wszczęte postępowanie nadzorcze. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).