II SA/Bk 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej oddala skargę. Pismem z dnia 2 listopada 2011r. K. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia 26 stycznia 1999 r. nr [...] kwalifikującej jego matkę – A. K. do Domu Pomocy Społecznej w C. i umorzenia postępowania w sprawie. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawca wskazał rażące naruszenie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że z uwagi na zmianę ustawy o pomocy społecznej, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 54 pkt 20 przedmiotowej ustawy) decyzja o zakwalifikowaniu jego matki do domu pomocy stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego. Swój interes prawny do złożenia wniosku uzasadnił faktem, że uchylenie decyzji kwalifikującej spowodowało po jego stronie powstanie obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z żądaniem niniejszego wniosku będzie skutkowało uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie wnioskodawcy, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Jak to bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ustawodawca wprost określił, że osoby posiadające skierowania do Domu Pomocy Społecznej przed 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach (zatem nie tracą praw nabytych w zakresie skierowania do DPS), co dotyczy również decyzji kwalifikujących do domu pomocy społecznej (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 6 kwietnia 2006r.,sygn. akt IV SA/Po 681/04). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156, art. 157 oraz art. 61a i art. 28 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie był bowiem stroną w postępowania zakończonego decyzją, której unieważnienia żąda ani też decyzją tą nie nałożono na niego żadnych obowiązków. Zdaniem organu oparcie interesu prawnego na tym, że stwierdzenie nieważności decyzji będzie skutkowało modyfikacją zasad ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS i w konsekwencji uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie wnioskodawcy, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, stanowi jedynie o interesie faktycznym. Wnioskodawca, jako osoba nieposiadająca interesu prawnego do wystąpienia w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zakwalifikowania jej matki do domu pomocy społecznej. K. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że jego interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wynika z faktu, że jej wydanie skutkowało tym, iż powstał po jego stronie z mocy samego prawa obowiązek dokonywania opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej (zastosowanie znalazł bowiem art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu zmienionym art. 54 pkt 15 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). W przypadku stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji zastosowanie znalazłby art. 35 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikająca z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., co oznaczałoby że nie musiałby partycypować w opłatach za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podtrzymało swoje stanowisko, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego a jedynie faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie organu z brzmienia art. 35 ust. 3 obowiązującego od dnia 1 stycznia 2004 r. wynika jedynie kolejność osób pokrywających ewentualne koszty pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej i to dopiero po zawarciu umowy. Treść tego przepisu nie nakłada na wnioskodawcę żadnego obowiązku. Tym samym wnioskodawca nie posiada interesu uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji, a co za tym idzie nie można go uznać za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Rozstrzygnięcie to do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył K. K. i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a w zw. z art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym niezbędnym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono, że interes prawny skarżącego wynika z faktu, iż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowodowało powstanie po jego stronie z mocy samego prawa obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. W sytuacji stwierdzenia nieważności tej decyzji zastosowanie znajdzie art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Treść tej regulacji przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie zobowiązywała zstępnych osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej do zapłaty za jej pobyt, jeżeli osoba ta miała własny dochód. Skarżący powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2006 r. IV SA/Po 681/04 wskazał, że osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. (w tym również decyzję kwalifikującą do domu pomocy społecznej) ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach – art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo odpowiadając na zarzut skargi, jakoby odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony świadczyła o błędzie logicznym, Kolegium wskazało na brzmienie art. 61a kpa, który stanowi wprost, że w sytuacji, gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem skarżący nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. kwalifikującej A. K. do DPS w C. i umarzającej postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dlatego też odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. Błędne jest natomiast przekonanie skarżącego, iż jego interes prawny wynika z faktu, iż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowodowało po jego stronie, z mocy samego prawa, obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, decyzja Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. nie dotyczyła w jakikolwiek sposób uprawnień, czy obowiązków skarżącego co do opłat za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Stąd też i uchylenie tej decyzji, decyzją Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] lutego 2004 r., nie wywołało żadnych zmian w sytuacji prawnej skarżącego. Przypomnieć należy, iż decyzja Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. rozstrzygała w dwu kwestiach – postanawiała mianowicie: 1. odmówić skierowania A. K. do DPS, 2. zakwalifikować A. K. do DPS-u w C., wskazując, iż przewidywany czas oczekiwania wynosi 5 lat. Decyzja powyższa nie rozstrzygała, co zrozumiałe, w przedmiocie opłat za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej. Zmiana ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) wprowadziła nowy tryb kierowania osób do domów pomocy społecznej. Na mocy przepisów ustawy o pomocy społecznej, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2004 r. przewidziane były tylko decyzje o skierowaniu do domu oraz decyzje o umieszczeniu w domu, a także ustalające odpłatność, wydawane w kolejności określonej przepisami art. 35 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej. Zmienione przepisy ustawy nie przewidziały wydawania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej w sytuacji braku miejsc w d.p.s. W takiej sytuacji kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie jedynie powiadamiał zainteresowaną osobę i gminę o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie w d.p.s. (art. 55 "e" ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu ustalonym ustawą z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Decyzję o zakwalifikowaniu do d.p.s. zastąpiono formą powiadomienia, które uznać można za czynność materialno – techniczną. Niewątpliwie była to zmiana przepisów prawa i stanowiła podstawę do uchylenia wcześniej wydanej decyzji kwalifikującej, na mocy art. 43 ust. 2 "a" ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2002 r.). Od decyzji Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] lutego 2004 r., uchylającej decyzję Dyrektora MOPR w B. z dnia 26 stycznia 1999 r. kwalifikującą A. K. do DPS w C. i umarzającej postępowanie w tej sprawie, zainteresowana A. K. nie wnosiła odwołania. Zainteresowana złożyła oświadczenie, że w dalszym ciągu oczekuje skierowania do DPS w C.. Uwzględniając podanie zainteresowanej z dnia 26 marca 2004 r., dyrektor MOPR w B. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. skierował A. K. na czas nieokreślony do DPS w C.; decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalono odpłatność A. K. za pobyt w DPS w C. w wysokości 444,72 zł miesięcznie, zobowiązując zainteresowaną do ponoszenia odpłatności. Podkreślić należy, iż obie decyzje – o skierowaniu do d.p.s. oraz o ustaleniu odpłatności za pobyt w d.p.s. – zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 503), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Odpłatność zainteresowanej za pobyt w d.p.s. została ustalona po raz pierwszy na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. obowiązującej w dacie wydawania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt i brak jest jakichkolwiek podstaw i uzasadnienia, aby kwestionować legalność rozstrzygnięć podjętych przez organy pomocy społecznej. W szczególności brak jest podstaw do podjętych przez skarżącego starań, aby poprzez przywrócenie bytu prawnego decyzji z 26 stycznia 1999 r. (w drodze stwierdzenia nieważności decyzji z 13 lutego 2004 r.). doprowadzić do sytuacji, że do odpłatności za pobyt A. K. w d.p.s. stosować poprzednio obowiązujące zasady, co skutkowałoby – zdaniem skarżącego – zwolnieniem go z obowiązku zapłaty za przebywanie jego matki w domu pomocy społecznej. Podstawą twierdzenia skarżącego jest błędna interpretacja przepisu art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z powołanym przepisem, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Zainteresowana nie była przyjęta do d.p.s., nie posiadała także skierowania do takiego domu, wręcz przeciwnie – decyzja z [...] stycznia 1999 r. odmawiała skierowania A. K. do DPS w Ch. Zainteresowana posiadała jedynie decyzję kwalifikującą do d.p.s., z przewidywanym czasem oczekiwania na skierowanie określonym na 5 lat. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że decyzje kwalifikujące wydawane na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r., były de facto decyzjami kierującymi. Wręcz przeciwnie, ustawa wyraźnie stanowiła, że były one wydawane wtedy, gdy ze względu na długi okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej niemożliwe było wydanie decyzji kierującej. Skoro zaś ustawodawca zrezygnował z dniem 1 stycznia 2004 r. z wydawania decyzji kwalifikujących zastępując decyzję powiadomieniem, trudno przyjąć, aby ustawodawca stanowiąc gwarancję ponoszenia opłat na dotychczasowych zasadach dla osób przyjętych oraz osób posiadających skierowania do domu pomocy społecznej, dawał taką samą gwarancję osobom jedynie zakwalifikowanym do skorzystania z tej formy pomocy społecznej, wobec których nie wymierzono jeszcze opłaty za pobyt w d.p.s. Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu, przepis art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, niewątpliwie odnosi się do osób, które zostały umieszczone w domach pomocy społecznej na podstawie decyzji właściwych organów przed dniem 1 stycznia 2004 r., jak również do osób posiadających ważne decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej, wydane przed tą datą (wyrok z 21 maja 2009 r., IV SA/Wr 562/08, Lex nr 580398). Prawidłowość prezentowanej wykładni przepisu art. 87 ust. 8 ww. ustawy potwierdza sam ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mianowicie, z dniem wejścia w życie ustawy (1 maja 2004 r.) wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., z wyjątkami określonymi w przepisie art. 149 ust. 1, 2 i 3 nowej ustawy. Na mocy art. 149 ust. 3 ustawy, zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponieważ wyjątki od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco nie ulega wątpliwości, iż zachowanie mocy, o której mowa w ust. 3 art. 149 nie dotyczy decyzji kwalifikujących do domu pomocy społecznej. Oznacza to, iż na mocy art. 149 ust. 1 ustawy wygasły wszystkie, wydane na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r., decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej, chyba że decyzja taka została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie aktu administracyjnego, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przywrócenie bytu prawnego decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej, w drodze decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uchylającej decyzję kwalifikującej, nie wywoła żadnych skutków prawnych, albowiem decyzja kwalifikująca nie wywoływała skutków w postaci ponoszenia opłaty na dotychczasowych zasadach, a nadto z mocy prawa wygasła z dniem 1 maja 2004 r., a zatem należało stwierdzić jej wygaśnięcie z tą datą. Takie stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 marca 2012r. II SA/Bk 104/12 i Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się z nim zgadza. Z przytoczonych rozważań wynika zatem, że z decyzją kwalifikującą do domu pomocy społecznej, wydaną dla zainteresowanej A. K., przed 1 stycznia 2004 r., nie są związane jakiekolwiek, aktualne czy potencjalne, skutki prawne dotyczące skarżącego. Nie można zatem uznać, iż skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej decyzję kwalifikującą do pobytu w domu pomocy społecznej. W tych okolicznościach organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 61a kpa odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia 26 stycznia 1999r. kwalifikującej matkę skarżącego – A. K. do Domu Pomocy Społecznej w C. i umorzenia postępowania w sprawie. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) skargę oddalił.