I SA/Wa 733/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Postanowienie z dnia 31 stycznia 2013 r. zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2004 r., skierowanym do Ministerstwa i Rozwoju Wsi B. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. o przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej o pow. [...] ha położonej w [...], gmina [...], stanowiącej własność O. L. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie. Na powyższe postanowienie B. K. wniósł zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. i umorzył postępowanie przed tym organem. Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 391/06 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. Sąd administracyjny uznał, że oba postanowienia zostały wydane przez organy niewłaściwe, gdyż Wojewoda [...] nie był właściwy w pierwszej instancji, zaś postanowienie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało wydane przez ten organ, jako organ drugiej instancji, który jednocześnie umarzając postępowanie wydał rozstrzygnięcie należące do kompetencji organu pierwszej instancji. Według Sądu Wojewoda [...] powinien był, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazać podanie skarżącego według właściwości. Wyrok uprawomocnił się. W konsekwencji powyższego orzeczenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] - powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. - zwrócił wniosek B. K. z dnia [...] lipca 2004 r. wyjaśniając, że sprawa ta należy do właściwości sądu powszechnego. Jednocześnie, w powyższym postanowieniu zawarto pouczenie, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia zwrócić się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 26 kwietnia 2008 r. B. K. skierował do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo, w którym przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, powtórzył swoje żądanie oraz jego argumentację. Organ, traktując to pismo jako nowe żądanie w sprawie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] - powołując się na art. 157 § 3 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. B. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., w wyniku czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Od powyższej decyzji B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 127 § 3 w zw. z art. 144, art. 66 § 3, art. 15 i art. 16 § 2 k.p.a., gdyż zostały wydane na skutek błędnego uznania pisma z dnia 26 kwietnia 2008 r. za nowe żądanie, zamiast za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - co doprowadziło, poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej nieostatecznym postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie - do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, oraz kontroli działań administracji przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1550/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ administracji nie wyjaśnił charakteru pisma z dnia 26 kwietnia 2008 r., czy stanowiło ono nowe żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. i zostało rozpoznane zgodnie z jego treścią, czy też, pismo to stanowiło wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto Sąd wyraził pogląd, że chociaż B. K. w piśmie z dnia 26 kwietnia 2008 r. przedstawił ponownie okoliczności faktyczne dotyczące złożonego wcześniej wniosku, to z treści tego pisma wynika również, że zostało ono złożone w związku z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy zaniechały wyjaśnienia istoty żądania wnoszącego podanie z dnia 26 kwietnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznając powyższe pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia. Podniesiono również, że przepisy dekretu, ani wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, nie przewidują orzekania w drodze decyzji administracyjnej o prawidłowości przejęcia określonych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b. dekretu. Zakwestionowanie nacjonalizacji takich nieruchomości możliwe jest jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym i z tej przyczyny należało zwrócić podanie wnoszącemu, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł B. K. Skarżący zarzucił naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.c., polegające na uznaniu, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności zaświadczenia o przejęciu na cele reformy rolnej gospodarstwa rolnego należy do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji, B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz go poprzedzającego go z dnia [...] kwietnia 2008 r., a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie bardziej "pasuje" w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, w którym organ odmówiłby wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzekające o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r., nr [...]. Przedmiotowym zaświadczeniem stwierdzono, że nieruchomość ziemska położona we wsi [...], gmina [...] – wieś, powiat [...] o pow. [...] ha, pozostawiona przez [...] O. L., wraz z zabudowaniami i wszystkimi przynależnościami, na podstawie art. 2 ust 1 lit. "b" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz 13). Organ dokonał zwrotu powyższego wniosku, z uwagi na uznanie, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 66 § 3 k.p.a, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu. Wyrażenia stanowiące o bezzwłocznym przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazują jednoznacznie na to, że z woli ustawodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie dekretu. Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" - art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) Powołane wyżej przepisy tylko w jednym przypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, podjęciem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Dotyczyło to wyłącznie nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji organy wydawały następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym), jak słusznie uznał orzekający w sprawie Minister, nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale były wyłącznie dokumentami (zaświadczeniami) wymaganymi przez przepisy prawa, dokonania przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym). Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 890/06), jak i Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt III RN 165/98 pub.OSNP 2000/3/90). Wobec powyższego, przedmiotowe zaświadczenie (a nie decyzja administracyjna), nie może być ewentualnie wyeliminowane z obrotu pranego w trybie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Z kwestionowanego zaświadczenia, jednoznacznie wynika, że wskazana w nim nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z 6 września 1944 r. We wniosku o unieważnienie zaświadczenia B. K. podniósł, że nie było podstaw do przejęcia powyższej nieruchomości ziemskiej przez Skarb Państwa, ponieważ nieruchomość ta nie należała do [...] O. L., lecz na podstawie ugody przeniesiono jej własność na rzecz ojca wnioskodawcy, który był wierzycielem O. L. Oznacza to, że skarżący kwestionuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości O. L., a w konsekwencji także prawidłowość przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Czyli, jak słusznie stwierdził Minister, powyższe ustalenie czy Skarb Państwa został prawidłowo wpisany na mocy powołanego przepisu jako właściciel nieruchomości ziemskiej o pow. [...] ha, położonej we wsi [...] i ewentualnie obalenie stanu prawnego powstałego wyniku przejęcia nieruchomości, może się odbyć wyłącznie przed sądem powszechnym, gdyż dotyczy kwestii własnościowych. Także na akceptację Sądu zasługuje stanowisko Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym organ stwierdził, że niezależnie od formy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie (postanowienie o zwrocie wniosku, czy też postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), sytuacja prawna skarżącego jest analogiczna. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6