II SA/Kr 459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Jacek Bursa / spr. / Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. K. i K. P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat decyzją z dnia 6 lipca 2012r. znak: [...], na podstawie art. 59 f w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nałożył na D. K. i K. P. obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł w związku z wykonaną nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budową. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w związku ze złożeniem w dniu 26.07.2011 r. do organu I instancji pisma mieszkańców ul. [...], a następnie przeprowadzonej w dniu 03.08.2011 r. kontroli na przedmiotowym terenie (akt PINB k. 4-9). W jej toku stwierdzono wykonanie ścian kolankowych oraz ściany szczytowej od strony południowo-wschodniej, nową więźbę dachową, częściowo elementy konstrukcyjne stropu. Według oświadczenia inwestora została usunięta polepa stropu. Stwierdzono wykonanie okien połaciowych 4 szt. oraz okien kolankowych 2 szt., w wyniku remontu dachu zlikwidowano lukarnę usytuowaną nad wejściem do budynku. Ponadto wykonano nowe przewody kominowe, tj. dymowe, wentylacyjne i spalinowe w miejsce istniejących, przy czym w toku postępowania inwestor kwestionował charakter tych prac nie zgadzając się iż mają formę nadbudowy. Organ I instancji wystąpił w dniu 5.08.2011 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM o udzielenie informacji dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy dla przedmiotowych prac. W odpowiedzi na pismo, Wydział Architektury i Urbanistyki UM poinformował, że w dniu 15.07.2005 r. została wydana decyzja nr [...] znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, (k. 15 akt PINB). Jednocześnie w dniu 5.08.2012 r. K. P. oraz D. K. przedłożyli do akt sprawy kserokopię zaświadczenia otrzymanego z Wydziału Architektury i Urbanistyki UM w dniu 26.04.2011r. o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania remontu dachu i wstawienia okien połaciowych pomiędzy istniejące krokwie. Pismem z dnia 23.08.2011r. PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaną nadbudową polegającej na podniesieniu ścianek kolankowych, zmianie geometrii dachu i zwiększeniu liczby kondygnacji poprzez zaadaptowanie poddasza nieużytkowego na kondygnacje mieszkalną przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] Krowo zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie w postanowieniu z dnia 23.08.2011r. nakazał K. P. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, zabezpieczyć obiekt oraz przedłożyć następujące dokumenty związane z prowadzonymi robotami budowlanymi: ostateczną decyzję wzizt, 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzację architektoniczno-budowlaną i ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót w terminie do 31.10.2011r. W związku z tym, że w dniu 15.06.2012 r. wpłynęły do organu I instancji dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia 23.08.2011 r. (akta PINB k. 40-54) podjęto zawieszone postępowanie i nałożono na Inwestorów: obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na to postanowienie wnieśli D. K. i K. P., zarzucając iż prace budowlane wynikały z zapadnięcia się dachu i konieczności jego wymiany oraz ustalenia, iż również inne elementy uległy uszkodzeniu zwłaszcza krokwie, co wymagało wymiany elementów na których te krokwie są osadzone. W związku z tym sporne prace wymagały z wyższej konieczności,. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] dnia 28 stycznia 2013r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako nadbudowę budynku mieszkalnego, która wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Zakres prowadzonych robót budowlanych na budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. wykraczał poza zakres podany w zgłoszeniu do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z dnia 17.03.2011 - wymiana pokrycia dachu oraz wstawienie okien połaciowych między istniejącymi krokwiami (vide karta 19 akt PINB). Organ przytoczył art. 28 § 1, art. 29, art. 48 ust. 1-3 oraz art. 49 Prawa budowlanego, wskazując iż organ I instancji prawidłowo je zastosował. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość wymaganej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na uwagi skarżących, iż zły stan techniczny elementów więźby dachowej oraz ścianek kolankowych, organ przyznał iż obiekt ten znajdował się w złym stanie technicznym, na co wskazują chociażby zaawansowane ślady korozji biologicznej i atmosferycznej co do więźby dachowej, a także liczne ślady przecieków i zawilgoceń w postaci plam i przebarwień. Niemniej jednak WINB zwrocił uwagę, iż wykonane prace budowlane polegające na: wzmocnieniu konstrukcji istniejącego stropu, podniesieniu ścianek kolankowych, wymurowaniu ściany szczytowej z otworami okiennymi, wymurowaniu nowych przewodów kominowych, zmiany geometrii dachu wraz z całkowitą wymianą jej elementów konstrukcyjnych, co doprowadziło do zmiany kubatury budynku, nawet jeśli mają na celu poprawę stanu technicznego istniejącego obiektu i podniesieniu standardu pomieszczeń w nim zlokalizowanych, wymagają uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Taki zakres prac wykonanych przez Inwestora stanowi nadbudowę i zgodnie z przepisami ustawy Prawo Budowlane objęte jest wnioskiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do stwierdzenia w odwołaniu, iż nie został zmieniony sposób użytkowania poddasza budynku, organ wskazał, iż pozostaje ono w sprzeczności z przedłożoną inwentaryzacją oraz ekspertyzą konstrukcyjną wchodzącą w skład projektu budowlanego. Organ przywołał fragmenty z inwentaryzacja rzutu piętra oraz opis i ocena stanu istniejącego, które wskazują że poddasze zlokalizowane nad częścią mieszkalną posiadało dotychczas funkcją nieużytkową z dostępem przez właz stropowy." (k. 53 oraz 38 Projektu budowlanego). Opisywany obiekt mieszkalny pierwotnie posiadał poddasze o charakterze nieużytkowym. Obecna adaptacja poddasza związana ze zwiększeniem obciążenia została zapewniona poprzez wzmocnienie belek stropowych (k. 56 Projektu budowlanego) oraz zrealizowane prace budowlane w obrębie istniejącego budynku mieszkalnego związane były z poprawą stanu technicznego istniejącego budynku oraz adaptacją istniejącego poddasza do możliwości użytkowania jako przestrzeni mieszkalnej. (k. 55 Projektu budowlanego). Odnośnie zarzutu, iż nałożona opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka, organ podał, iż ustalenie tej kwoty nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Jej wysokość wynika z powoływanych przepisów ustawy Prawo budowlane i organ odwoławczy nie ma możliwości jej modyfikacji. Skargę na postanowienie Wojewody [...] wnieśli D. K. K. P., zarzucając naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego polegające na: - naruszeniu art. 7 i art. 77 § kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - naruszeniu art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe uzasadnienia skarżonego postanowienia, - naruszeniu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu l instancji zamiast jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, pomimo faktu, iż organ l instancji orzekł w oparciu o niepełny materiał dowodowy nie pozwalający jednoznacznie ustalić istotnych w sprawie okoliczności faktycznych Skarżący wskazali, iż organ I instancji ustalenia dotyczące przeprowadzonych w przedmiotowym budynku robotach budowlanych oparł w głównej mierze na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2008 roku, a wyjaśnienia inwestora K. P. nie zostały częściowo uwzględnione. Ic zdaniem organ l instancji oraz organ odwoławczy w sposób wadliwy zakwalifikowały zrealizowane roboty budowlane jako nadbudowę budynku, a nie jego remont zgodnie ze zgłoszeniem przyjętym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Przepisy nie zawierają definicji pojęcia "nadbudowa" wobec czego organ administracji publicznej winien w celu jego identyfikacji odwołać się do znaczenia pojęcia w języku potocznym oraz sięgnąć do dorobku orzecznictwa sądowo -administracyjnego. Skarżący wskazali na wyroki WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 428/06, oraz WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Po 528/12. W ocenie skarżących nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa. Pojęcie nadbudowy należy wiązać z taką zmianą substancji budynku, która powiększa jego wysokość oraz powierzchnię użytkową, powodując równocześnie zmianę jego kubatury. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika natomiast, iż organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły zmiany wysokości budynku. Natomiast ustalona przez organy nadzoru budowlanego zmiana geometrii dachu w wyniku nieznacznej zmiany wysokości ścianek kolankowych w wyniku zastosowania nowego rodzaju materiału budowlanego nie jest jednoznaczna ze zmianą kubatury, czy powierzchni użytkowej budynku, a okoliczności te winny zostać wykazane przez organy nadzoru budowlanego, przy czym ustalenia winny bazować na pomiarach dokonanych w budynku i dokumentacji projektowej. Zgodnie z treścią Polskiej Normy PN-ISO 9836 wykorzystywanej do obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie zmiana geometrii dachu nie wystarczy dla stwierdzenia zmiany powierzchni użytkowej budynku lub jego kubatury, a do stwierdzenia zmian tych wskaźników użytkowych konieczne jest zbadanie takich parametrów budynku jak: wysokość pomieszczeń liczona w świetle wykończonych podłóg i sufitów. W ocenie skarżących w wyniku zrealizowanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych nie powstała żadna nowa kondygnacja. Organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły zmianę wysokości przedmiotowego budynku bez odwołania się do treści § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie nie znajduje się dowód wskazujący zmianę tak rozumianej wysokości budynku. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi skarżony organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, mimo że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także w jego efekcie brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które to braki objawiły się niezbadaniem takich parametrów budynku jak wysokość pomieszczeń liczonej w świetle wykończonych podłóg i sufitów, a także w zakresie podstaw do stwierdzenia zmiany wysokości przedmiotowego budynku, to jednak naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, co prowadzi do oddalenia skarg. Istotą bowiem kontrolowanej sprawy było zbadanie czy zaistniały stwierdzone przez skarżone organy podstawy do nałożenia opłaty legalizacyjnej w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 ust. 2 tej ustawy, tj. czy sporne roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę wykraczając poza zakres podany w zgłoszeniu z dnia 17 marca 2011r. (k. 19 akt I inst.). Ze zgłoszenia tego wynika, że prace podejmowane przez skarżących miały mieć jedynie charakter wymiany pokrycia dachu oraz wstawienie okien połaciowych między istniejącymi krokwiami. Tymczasem z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego (str. 52) wynika m. in., iż w ramach przeprowadzonych w istniejącym obiekcie (tj. poddasze) prac budowlanych wykonano następujące roboty budowlane: a) dokonano wzmocnienia belek stropowych nad częścią mieszkalną umożliwiając przeniesienie obciążeń z poddasza adaptowanego do funkcji mieszkalnej, b) wykonano obwodowy, żelbetowy wieniec stężający w poziomie stropu nad parterem, c) wykonano nowe, podniesione ścianki kolankowe nad ścianami podłużnymi wzmocnione układem słupków i rygli żelbetowych, d) dokonano wymiany elementów drewnianych więźby dachowej ze zmianę geometrii dachu, dostosowując ją do poziomów nowowykonanych ścianek kolankowych, e) w połaci dachu wykonano otwory dla okien połaciowych, wymieniono elementy pokrycia dachu z blachy na dachówkę ceramiczną, dokonano przemurowania spękanych i nieszczelnych przewodów kominowych, przywrócono sprawność instalacji deszczowej, odprowadzającej wodę z połaci dachu przy pomocy rur spustowych. Z projektu budowlanego wynika także, iż o ile przed robotami przedmiotowe poddasze miało charakter nieużytkowy, to przeprowadzona adaptacja służy obecnie celom mieszkalnym, oraz że wysokość samego budynku nie uległa zmianie. W świetle tych okoliczności nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących odnoszące się do prób zdefiniowania nadbudowy i w oparciu o nie wskazywanie, że jedynie zmiany kubatury i powierzchnii zabudowy, mają charakter nadbudowy i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jakiekolwiek zatem doszukiwanie się zróżnicowania definicyjnego w tym względzie wobec jasnych i klarownych przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie robót wymagających pozwolenia na budowę, nie może mieć wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Definicja przebudowy wprowadzona w art. 3 pkt 7a ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) oznacza, iż przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 57-58). Zatem nie powinno budzić wątpliwości, iż przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Wykonywanie tych robót budowlanych nie może natomiast prowadzić do zmiany tzw. parametrów charakterystycznych, enumeratywnie określonych w art. 3 pkt 7 lit. a: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności należy zakwalifikować jako inny rodzaj robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. II OSK 827/10 i wskazane w nim poglądy doktryny w tym S. Szuster, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Lex/el.2005). W związku z tym nie można uznać, aby opisane w w/w projekcie budowlanym i wykonane prace, stanowiły wyłącznie przebudowę, skoro wykonano tam m.in. nowe, podniesione ścianki kolankowe nad ścianami podłużnymi wzmocnione układem słupków i rygli żelbetowych, dokonano wymiany elementów drewnianych więźby dachowej ze zmianę geometrii dachu, dostosowując ją do poziomów nowowykonanych ścianek kolankowych, przed robotami przedmiotowe poddasze miało charakter nieużytkowy, a przeprowadzona adaptacja służy celom mieszkalnym. W zakresie podnoszonego zarzutu, iż roboty budowlane nie miały charakteru nadbudowy, należy zatem wskazać, iż pomimo braku definicji nadbudowy w ustawie Prawo budowlane, roboty budowlane związane z podniesieniem ścianek kolankowych, wymurowaniu ściany szczytowej z otworami okiennymi, wymurowaniu nowych przewodów, zmiany geometrii dachu, a zatem i konstrukcji dachu, adaptacja poddasza z nieużytkowego na cele mieszkalne, mają również charakter nadbudowy, czyli jest to budowa o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Wykonanie budowy bez pozwolenia, w przypadku legalizacji, wiąże się z koniecznością zapłaty na podstawie art. 59 f w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej przez organ. Kończąc dodać można – choć nie jest to okoliczność decydująca - że również w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31.01.2012r., przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne określone zostało m.in. jako nadbudowa istniejącego budynku. Wobec powyższego, skargę należało oddalić, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.