IV SA/Wa 1196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: Inspektor) decyzją z [...] maja 2011 r. - zaskarżoną skargą przez A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z [...] grudnia 2010r. wymierzającą wymienionemu skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor podniósł, iż w dniach [...] września 2010r. w miejscu prowadzenia działalności pod nazwą Firma Wielobranżowa "C." A. H. przez A. H. przeprowadzono kontrolę w zakresie spełniania wymagań ochrony środowiska co do gospodarowania odpadami. W trakcie kontroli ustalono, iż na terenie prowadzenia działalności przez skarżącego prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu złomu stalowego i metali kolorowych, a podmiot kontrolowany nie posiada pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. W Urzędzie Miasta C. prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia kwalifikowanego jako punkt zbierania i przeładunku odpadów, w tym złomu. Podczas kontroli skarżący przedłożył także do protokołu dokumenty dotyczące sposobu prowadzenia sprawy dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Działania skarżącego zdaniem organu wypełniły definicję zbierania odpadów z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach. Natomiast art. 28 ustawy o odpadach wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów. Kontrolowany podmiot nie posiadał wymaganego zezwolenia, a pomimo to podjął działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Okoliczność ta została stwierdzona i udokumentowana w protokole kontroli, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Zaś przepisy ustawy o odpadach nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w trybie jej art. 79 b. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu podano, iż - postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów nie może wpływać na działania podejmowane przez organ pierwszej instancji, - organy Inspekcji ochrony środowiska nie są władne rozsądzać kto ponosi odpowiedzialność za niezakończone postępowanie w sprawie wydania zezwolenia, - naruszenie przepisów ustawy zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2010r.( a więc po wejściu w życie art. 79 b ustawy o odpadach, zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, iż nie jest możliwe nałożenie kary za naruszenia które miały miejsce przed dniem wejścia w życie art. 79 b ustawy o odpadach, - wyrok Sądu Rejonowego z [...] grudnia 2009r., sygn. akt [...], jak również decyzja GIOŚ z [...] lutego 2005r. załączone do odwołania przez skarżącego nie dotyczą prowadzonego postępowania i nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. A. H. - w skardze - wniósł zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach polegające na jego zastosowaniu pomimo, że organowi znana była sytuacja, iż co najmniej od roku 2004 trwa postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów i to nie z winy skarżącego, tylko organu administracji publicznej. Okoliczność ta winna skutkować odstąpieniem od nałożenia kary. Ponadto nie można nakładać kary za naruszenie przepisów, które miało miejsce przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę o odpadach. Przyczyny braku zezwolenia nie powstały w okresie kontroli, a istniały przed wejściem w życie art. 79 b; 2) art. 7 i art. 8 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w pominięciu przez organ administracji ustaleń poczynionych przez Sąd Rejonowy w C. w sprawie [...] (wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z tego orzeczenia), z których to jednoznacznie wynika, iż brak zezwolenia na prowadzenie działalności przez skarżącego nie wynika z jego winy, a nadto pominięcie słusznego interesu obywatela i sprzeniewierzenie się zasadzie pogłębiania do organów Państwa przez wydanie decyzji wywierającej niekorzystne skutki finansowe dla strony. Skarżący jako podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności dołożył należytej staranności. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z [...] grudnia 2010 r. odpowiadają prawu. Oznacza to, iż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa wskazywanych w skardze, jak również naruszeń, które byłyby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy orzekające w sprawie nałożyły na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Wielobranżowa "C." A. H. w C. - jako podmiot prowadzący działalność w zakresie zbierana odpadów bez wymaganego zezwolenia - administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Podstawą prawną decyzji wymierzającej karę pieniężną były art. 79 b ust. 2 pkt 5 i art. 79 d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243 - a nie jak błędnie wskazano w decyzjach obu instancji "Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251, ze zm."). Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów - rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Prowadzenie zbierania odpadów - według normy art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach - wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji właściwy organ, z zastrzeżeniem: - art. 31 ust. 1, który stanowi, iż wytwórca odpadów, który prowadzi odzysk, - unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, - art. 32 ust. 1, który stanowi, iż posiadacz odpadów, który łącznie prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz zbierania lub transportu odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, - art. 33 ust. 1a, który stanowi, iż transport odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami do miejsca wykorzystania tych odpadów nie wymaga zezwolenia na transport odpadów. Z kolei jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega każe pieniężnej w wysokości 10 000 zł (art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach). Karę pieniężną wymierza się w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 79 d ust. 1 ustawy o odpadach). - Przekładając przytoczone regulacje na stan sprawy należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji w trakcie kontroli firmy skarżącego, która miała miejsce w dniach [...] września 2010r., ustalił iż na terenie zakładu (działce nr ew. [...]), prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu złomu stalowego i metali kolorowych. Skarżący do protokołu z przeprowadzonej kontroli nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Zbieranie odpadów odbywa się pomimo, iż skarżący nie posiada wymaganego art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenia. Na skutek poczynionych ustaleń doszło do wymierzenia skarżącemu - wymaganej art. 79 b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 79 d ust. 1 ustawy o odpadach - obligatoryjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. W ocenie Sądu przedstawione działanie organ pierwszej instancji i organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 201Or. należało uznać za zgodne z prawem. Bezsporną była okoliczność, iż ujawnione w trakcie kontroli zbieranie odpadów odbywało się bez stosownego zezwolenia. Nadto, i to że skarżący nie podlegał żadnemu z wyłączeń wynikających z treści art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, które zwalniałyby skarżącego z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie zasłużyły na uwzględnienie. Niemniej jednak w kontekście treści skargi wskazać jeszcze należy, iż: - po pierwsze podmiot, który nosi się z zamiarem prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, najpierw powinien uzyskać wymaganą przepisami prawa (od 1 października 2001 r., czyli dnia wejścia w życie ustawy o odpadach) decyzję - zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie rozpocząć działalność zbierania odpadów. Takiej kolejności działania niewątpliwie należy wymagać od przedsiębiorcy, który od 2001 r. profesjonalnie zajmuje się odbiorem, skupem, zbieraniem złomu, czyli na "rynku odpadów" działa już od kilku lat. Nie zaś działania odwrotnego, polegającego na rozpoczęciu zbierania odpadów i w trakcie prowadzenia tego rodzaju działalności ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, do tego wskazywania, iż prowadzeniu działalności bez zezwolenia winne są właściwe do jego wydania organy administracji publicznej; - po drugie w przypadku odpowiedzialności karnoadministracyjnej, gdyż z taką odpowiedzialnością mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bez znaczenia jest czy brak zezwolenia na zbieranie odpadów był zawiniony czy nie przez skarżącego. Odpowiedzialność administracyjną należy bowiem odróżnić od odpowiedzialności karnej. Odpowiedzialność ta ustanawiana jest w sferach uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne, do których niewątpliwie należy gospodarowanie odpadami. Na jej temat już wielokrotnie w orzecznictwie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. I tak jednoznacznie w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99 (publ. OTK ZU nr 3/2000, poz. 89) Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek (np. jak w niniejszej sprawie obowiązek przestrzegania przepisów o odpadach) powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest fakt, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny (wyrok TK z 7.07.2009r., sygn. akt K 13/08, publ. Lex nr 504061). Innymi słowy w przypadku odpowiedzialności karnej kara (np. grzywna) może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa. Natomiast w przypadku odpowiedzialności karnoadministracyjnej kara (pieniężna) może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej. Okoliczność, że kara pieniężna ma charakter dyscyplinująco - represyjny, nie oznacza, że stanowi karę w rozumieniu przepisów prawa karnego. Skoro kary administracyjnej nie można utożsamiać z karą, a więc instytucją prawa karnego, to nie można w stosunku do niej stosować tożsamych zasad jej wymierzania. Wszystko to prowadzi do stwierdzenia, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. Takie też stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 1986r., sygn. akt IV SA 704/86, publ. ONSA 1986/2/66 i Lex nr 9902, jak i komentator Krzysztof Gruszecki w komentarzu do ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Warszawa 2007, str. 694). Skoro więc karę pieniężną wymierza się za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, zaś wymóg posiadania takiego zezwolenia ustanawia art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, a w kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że skarżący takim zezwoleniem w chwili kontroli nie dysponował, do tego bez znaczenia są przyczyny i okoliczności, które do takiego stanu rzeczy doprowadziły, to uznano, iż wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej nastąpiło zgodnie z prawem; - po trzecie z akt sprawy wynika, w tym w szczególności z raportu skupu złomu obejmującego okres od 2010r.01. [...] do 2010.09. [...]. (będącego ostatnim dniem kontroli [...] WIOŚ) oraz kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] września 2010r., iż skarżący prowadził działalność polegającą na zbieraniu odpadów nie tylko do dnia 11 marca 2010r., czyli do chwili gdy zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia podlegało odpowiedzialności za wykroczenia, będącej jedną z form odpowiedzialności karnej, ale i po tej dacie. Do tej daty bowiem, ten kto bez wymaganego zezwolenia zbierał odpady - zgodnie z art. 70 pkt 6 ustawy o odpadach - podlegał karze aresztu albo grzywny i orzekanie w tych sprawach, według art. 79 ustawy o odpadach, następowało na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r., Nr 133, poz. 848, ze zm.). Z kolei w dniu 12 marca 201Or. ustawą z dnia 22 stycznia 201Or. doszło do zmiany ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Uchylono art. 70 i zmieniono art. 79, a po rozdziale 9 "Przepisy karne i opłaty sankcyjne" dodano rozdział 9a "Kary pieniężne", w tym i regulację art. 79 b ust. 2 pkt 5 i art. 79 d ust. 1, ustanawiając tym samym karnoadministracyjną odpowiedzialność dla posiadaczy odpadów, którzy prowadzą działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków. Powyższe dowodzi więc, iż działanie skarżącego polegające na zbieraniu odpadów miało miejsce również po 12 marca 2011r., czyli już w okresie obowiązywania art. 79 b i 79 d ustawy o odpadach. Zatem bez wątpienia zaszły podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia; - po czwarte odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż pominął ustalenia jakich dokonał Sąd Rejonowy w C. w postanowieniu z [...] maja 2011r., sygn. akt [...], umarzającym postępowanie wobec skarżącego w zakresie popełnienia czynów z art. 601 § 1 K.w., należy zauważyć, iż sąd administracyjny - zgodnie z normą art. 11 P.p.s.a, - wiążą jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Dodatkowo w kwestii wniosków zawartych w skardze wyjaśnia się, iż na mocy art. 145 § 1 pkt 1 sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi, uchyla decyzję. Nie ma natomiast możliwości zmiany decyzji i orzeczenia co do meritum, czy w przypadku uchylenia decyzji również zawarcia w sentencji orzeczenia o treści "przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpoznania". Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji - mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy, a także w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi i wyżej powołanymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.