I OSK 2261/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 16/13 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1. i zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku M. B. i J. B. z dnia [...] maja 2012 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 16/13 po rozpoznaniu skargi M. B. i J. B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku M. B. i J. B. z dnia 11 marca 2011 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi Miasta B. grzywnę w wysokości 500 złotych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: M. B. i J. B., pismem z dnia 2 marca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], które na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011 r. przeszły z mocy prawa na własność Gminy B. w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia skargi wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. skarżący wnieśli do Prezydenta Miasta B. o odszkodowanie za przejęte nieruchomości poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej o nr [...]. Zdaniem skarżących, przez ponad rok organ zwodził wnioskodawców z załatwieniem sprawy, chociaż wiedział od początku, że nie mógł zrealizować wniosku w takim kształcie, gdyż nie był właścicielem działki o nr [...]. W dniu 18 maja 2012 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o wypłatę odszkodowania, rezygnując z jakiejkolwiek zamiany działek. Organ winien zatem zastosować zasady i tryb postępowania obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości i wydać decyzję administracyjną o przyznaniu odszkodowania. Do chwili wniesienia skargi organ nie podjął w tym kierunku żadnych kroków. W dniu 15 stycznia 2013 r. skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże organ zamiast przesłać je do organu wyższego rzędu, sam je rozpoznał i udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 15 lutego 2013 r., w którym uznał, że jest ono niezasadne. Kierując się powyższym, skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) stwierdzenie, że Prezydent Miasta B. z rażącym naruszeniem prawa nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesięcznym (wydanie decyzji o odszkodowaniu), 4) zawiadomienie Prezydenta Miasta B. o zaistniałych uchybieniach w załatwianiu sprawy – na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., 5) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w okresie od 11 marca 2011 r. do 17 maja 2012 r. toczyło się postępowanie z wniosku skarżących o przyznanie w ramach odszkodowania za wywłaszczone działki, nieruchomości zamiennej. W dniu 22 maja 2012 r. wpłynął wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej. Pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. poproszono wnioskodawców o dostarczenie oświadczenia o nakładach, jakie zostały poniesione na przedmiotowe nieruchomości. Do dnia wniesienia skargi oświadczenie to nie zostało złożone, a jest ono niezbędne do prawidłowego ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W dniu 15 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, ale okazało się ono niezasadne. Dalej organ wskazał, że skarga jest niezasadna, gdyż skarżący byli należycie i wyczerpująco informowani o każdym etapie postępowania, które jest prowadzone w trybie cywilnoprawnym, bez ustawowego terminu jego ustalenia. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. skarżący wskazali, że organ nie powołał żadnej podstawy prawnej, wskazującej na ich obowiązek do złożenia oświadczenia o poniesionych na działki nakładach. Zdaniem skarżących, organ powinien prowadzić postępowanie, a brak złożenia oświadczenia może co najwyżej skutkować zaniżeniem wysokości odszkodowania. Wskazali też, iż przejęte nieruchomości są niezabudowanymi działkami budowlanymi. W ich ocenie w dniu 18 maja 2012 r. zakończył się cywilny etap ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy stronami, a rozpoczął administracyjny, który winien zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B. jest uzasadniona. Sąd wskazał, że z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotowe działki wpłynął do Prezydenta Miasta B. w dniu 11 marca 2011 r. Organ potraktował go jako wniosek w sprawie przyznania własności części działki nr [...] w ramach odszkodowania za działki gruntu, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy B. w dniu [...] stycznia 2011 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta B. poinformował o powyższym oraz o tym, że wniosek ten nie może zostać załatwiony pozytywnie, gdyż działka o nr [...] stanowi własność Województwa P. Jednocześnie wskazał, że ustalenie i wypłata odszkodowania (po wcześniejszym przeprowadzeniu negocjacji) na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: "u.g.n."), nastąpi po ujawnieniu w księdze wieczystej prawa własności Gminy B. do działek nr: [...], [...] oraz [...]. W tym miejscu Sąd podkreślił, że na tym etapie postępowania działania organu były prawidłowe, gdyż zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Ze wskazanego zaś art. 131 u.g.n. wynika, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Powyższe wskazuje, że organ prawidłowo zajął się wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. i podjął działania w kierunku wyznaczonym przez wnioskodawców, czyli poszukiwania nieruchomości zamiennej. Sąd podkreślił jednak, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika także, że jeżeli do uzgodnienia w zakresie ustalenia odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ma więc rację organ, gdy twierdzi, że uzgodnienie, o którym mowa we wskazanym przepisie jest obligatoryjne i bez jego przeprowadzenia nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania. Zauważyć jednak wypada, że przeprowadzenie takich rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, tzn. musi być sporządzony protokół, a obowiązek w tym zakresie spoczywa niewątpliwie na organie, a nie na stronie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ począwszy od dnia 11 marca 2011 r., czyli od daty wpływu wniosku o odszkodowane, aż do dnia 22 maja 2012 r. takich rokowań zakończonych sporządzeniem protokołu nie przeprowadził, chociaż miał taką możliwość. Gdy więc do organu wpłynęło w dniu 22 maja 2012 r. pismo skarżących żądające jednoznacznie wypłaty odszkodowania, to organ winien albo przystąpić do tych rokowań i jak najszybciej sporządzić protokół, albo uznając, że działania dotychczasowe wyczerpywały przedmiotowe rokowania, które nie doprowadziły do uzgodnień, przystąpić do ustalenia odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (w tym przypadku Prezydent Miasta B.), wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. W odpowiedzi na żądanie odszkodowania przez skarżących, organ poinformował ich pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. o treści art. 98 u.g.n. i zobowiązał do dostarczenia oświadczenia o poczynionych nakładach na przedmiotowe działki, argumentując to niezbędnością dla prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Następnie do dnia 7 stycznia 2013 r. organ nie podejmował żadnych czynności, zaś w tym dniu poinformował stronę, która się do niego zgłosiła, o konieczności złożenia przedmiotowego oświadczenia. W dniu 16 stycznia 2013 r. (k. 84 akt adm.) skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 ust. 1 k.p.a. Organ zamiast nadać mu bieg, tzn. przedstawić do rozpoznania organowi wyższego stopnia, sam je rozpoznał w trybie art. 227 – 240 k.p.a. i odpowiedział stronom pismem z dnia 15 lutego 2013 r., że ich "skarga" jest niezasadna. Z notatki z dnia 8 marca 2013 r. wynika, że organ zwrócił się do Referatu Nadzoru i Sprawozdawczości celem wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego w trybie przetargu nieograniczonego, który określi wartość prawa własności przedmiotowych działek wraz z nakładami w postaci nasadzeń. Do dnia orzekania przez Sąd, sprawa nie została zakończona. W ocenie Sądu, opisane powyżej działania organu świadczą jednoznacznie o jego bezczynności przy prowadzeniu tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Prezydent Miasta B. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 12 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta B. uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Nie można też przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą. Począwszy od 14 września 2011 r. organ właściwie zaprzestał dokonywania jakichkolwiek merytorycznych czynności i stan taki trwał do 4 maja 2012 r., kiedy to organ poinformował skarżących, że nie może zrealizować ich wniosku zgodnie z żądaniem. Sąd podkreślił także, że w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. skarżący zwrócili się do organu o dwie rzeczy, a mianowicie o wskazanie, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania, oraz o wypłatę odszkodowania. Organ pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. udzielił odpowiedzi, nie podejmując tak naprawdę żadnych czynności wymaganych na tym etapie postępowania, typu zaproszenie na spotkanie w celu rokowań, czy też z uwagi na postawę skarżących i dotychczasowy przebieg realizacji odszkodowania, przystąpienie od razu do postępowania dotyczącego naliczenia odszkodowania. Od tego czasu organ zaniechał dalszych czynności aż do dnia 8 marca 2013 r., kiedy to zaczął wyłaniać rzeczoznawcę majątkowego celem ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu działania organu są nieprawidłowe i naruszające zasady przewidziane w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Gdyby strona nie złożyła skargi na bezczynność, to organ, który twierdzi w odpowiedzi na skargę, że nie jest związany w tym przypadku żadnym ustawowym terminem załatwienia sprawy, nigdy by nie rozpoznał sprawy o ustalenie odszkodowania. Działania takie, w ocenie Sądu, są niezgodne z prawem i świadczą o bezczynności organu. Zgodnie więc z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta B. do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu, okres ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. W niniejszej sprawie organ prowadzi sprawę od ponad 2 lat. Nie uzasadnia przy tym, dlaczego tak naprawdę sprawa trwa tak długo i co uczynił, aby przyspieszyć jej zakończenie. W odpowiedzi na skargę wskazuje, że wyczerpująco informował stronę o każdym etapie postępowania, co w ocenie Sądu nie podlega prawdzie. Wyjaśnienia kierowane do strony nie zmierzały bowiem do obiektywnego przedstawienia stronie obrazu sprawy, które sprzyjałoby zakończeniu postępowania, tylko je gmatwało. Dotyczy to zarówno działań organu po dniu 8 kwietnia 2011 r., związanych z przyznaniem skarżącym w ramach odszkodowania działki nr [...], gdy organ wiedział już, że będzie to niemożliwe, a także żądanie od skarżących oświadczenia o nakładach na działki, gdy w rzeczywistości były to działki niezabudowane. Już w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. organ poinformował skarżących, że ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpią po przeprowadzeniu negocjacji, o terminie których organ miał powiadomić skarżących niezwłocznie po uzyskaniu wpisu w księdze wieczystej. Powstaje więc pytanie, dlaczego następnie organ nigdy tych czynności nie podjął, zaś w dniu 8 marca 2013 r., po wpłynięciu skargi na bezczynność postępowania, bez przeprowadzenia stosownych negocjacji, postanowił wyłonić rzeczoznawcę w celu ustalenia odszkodowania. Wszystko to oznacza, zdaniem Sądu, że organ nie przeprowadził stosownego postępowania, bo nie chciał tego zrobić i niczym tego nie usprawiedliwia. Na ocenę rażącego naruszenia prawa wpływ ma także zachowanie organu polegające na rozpoznaniu przez siebie zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, zamiast przesłania go do rozpoznania organowi wyższego stopnia. Zarówno bowiem zatytułowanie przez skarżących pisma z dnia 22 stycznia 2013 r. "Zażalenie", jak również użycie już na początku sformułowania "na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczącej przejęcia w dniu 14 lutego 2011 r. przez Gminę B. z mocy prawa gruntów, co do których Gmina nie wypłaciła nam odszkodowania", jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z zażaleniem z art. 37 § 1 k.p.a. Zachowanie organu uniemożliwiło organowi wyższego stopnia podjęcie czynności, o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a., które niewątpliwie przyczyniłyby się do szybszego zakończenia sprawy. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny, której wysokość określono w kontekście art. 154 § 6 p.p.s.a. na kwotę 500 złotych. Wysokość grzywny jest w ocenie Sądu adekwatna do stopnia naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich motywów rozstrzygnięcia, takich jak: - pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii, czy prowadzone przez organ postępowanie w ramach rokowań ze stroną skarżącą - co do sposobu zadośćuczynienia oraz wysokość odszkodowania za działki gruntu, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy B. w związku z wydzieleniem ich pod drogę publiczną - ma charakter postępowania cywilnego, czy też Sąd uznał, że to postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, podlegającym kognicji sądów administracyjnych, czy też może uznał to postępowanie w części za rokowania (postępowanie cywilne), które w pewnym momencie (moment ten także nie został przez Sąd wskazany, tj. moment wszczęcia postępowania administracyjnego) przeszło w tryb postępowania administracyjnego, - przytaczając stan sprawy Sąd w sposób wybiórczy go zaprezentował z pominięciem takich okoliczności jak fakt, że w toku prowadzonego postępowania organ informował skarżących, że ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi po przeprowadzeniu negocjacji oraz to, że skarżący zobowiązali się dostarczyć oświadczenie w zakresie nakładów na działkach, za które domagają się odszkodowania, - że przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy nie pokrywa się z treścią akt sprawy w zakresie, w jakim Sąd wskazuje, że skarżący byli wzywani do złożenia oświadczenia, co do nakładów na działkach, za które domagają się odszkodowania, co w ocenie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają organowi polemikę z oceną przyjętego przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzone negocjacje, zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 11 marca 2011 r. (co do sposobu, a następnie wysokości odszkodowania za działki gruntu skarżących, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy B. w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., podlegają kognicji sądów administracyjnych, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności, a w dalszej konsekwencji do uwzględnienia skargi, pomimo iż podlegała ona odrzuceniu ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ jest uprawniony i zobowiązany do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego merytorycznie wniosek skarżących z dnia 11 marca 2011 r. o przyznanie im nieruchomości zamiennej, następnie w związku z brakiem nieruchomości zamiennej zmieniony pismem z dnia 18 maja 2012 r. w ten sposób, że wnioskodawcy wnosili o wypłatę odszkodowania, gdzie w myśl przepisu art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. wniosek taki powinien być załatwiony w drodze porozumienia, tj. w drodze czynności cywilnoprawnej, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co doprowadziło do merytorycznego rozpatrzenia skargi, zamiast jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma właściwe zrozumienie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze zdaniem pierwszym niniejszego przepisu za działki gruntu, które przeszły z mocy prawa na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku z wydzieleniem pod drogi publiczne wskutek poddziału nieruchomości, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Zatem w pierwszej kolejności wysokość odszkodowania podlega uzgodnieniu pomiędzy stronami, co oznacza, że nie mamy na tym etapie do czynienia z postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego ma zostać wydany akt administracyjny. Uzgodnienie bowiem powinno zakończyć się zawarciem stosownej umowy. Zdanie drugie omawianego ust. 3 art. 98 u.g.n. upoważnia do odpowiedniego zastopowania art. 131 tej ustawy. Znaczy to, że w ramach uzgodnień może dojść do ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej albo w formie nieruchomości zamiennej z ewentualną dopłatą. Zatem strony w pierwszej kolejności obowiązane są do przeprowadzenia rokowań, których wynikiem może być zawarcie umowy cywilnoprawnej. Czas trwania rokowań nie jest ograniczony. Niewątpliwie, na co zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, fakt braku porozumienia między stronami co do ustalenia odszkodowania powinien zostać w jakikolwiek sposób udokumentowany. W sytuacji bowiem, kiedy nie dojdzie do uzgodnienia stanowisk w drodze negocjacji otwiera się droga postępowania administracyjnego. Wskazuje na to zdanie trzecie ust. 3 art. 98, zgodnie z którym jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania wszczynane jest na wniosek byłego właściciela lub użytkownika wieczystego. Oznacza to, że postępowanie to nie może być prowadzone bez takiego wniosku. W doktrynie wskazuje się, że w takim przypadku starosta występuje w roli arbitra mającego rozstrzygnąć spór o odszkodowanie zaistniały pomiędzy stronami, działającego tylko o tyle, o ile uprawniona strona wystąpi do niego ze stosownym wnioskiem. Wówczas dopiero dojdzie do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego starostę. Dlatego też nie można czynić staroście zarzutu bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy odszkodowawczej, dopóki nie zostanie w tym względzie złożony stosowny wniosek (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2013 dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Legalis). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił dychotomii procedury prowadzącej do uzyskania odszkodowania za działkę gruntu, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. WSA mianowicie nie rozróżnił etapu uzgodnień od postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Niewątpliwie pewna trudność w rozpoznawanej sprawie wynika z tego, że B. jest miastem na prawach powiatu i Prezydent Miasta B. występuje w podwójnej roli, tj. jako organ wykonawczy gminy oraz jako starosta. Okoliczność ta jednakże tym bardziej wymaga precyzyjnego rozdzielenia obu etapów dochodzenia do odszkodowania, tj. etapu uzgodnień od etapu postępowania administracyjnego. Dlatego też nie można oceniać stanu faktycznego sprawy tak jakby oba etapy stanowiły jedno postępowanie administracyjne. Do momentu złożenia wniosku przez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego o ustalenie i wypłatę odszkodowania, skierowanego do starosty, nie można mówić o jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie o terminach do załatwienia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w jakim momencie i czy w ogóle ostało wszczęte postępowanie administracyjne przed starostą. Z całą pewnością nie jest prawidłowa ocena poczyniona przez WSA, wedle której faktycznie mamy do czynienia z jednym postępowaniem. Fakt, że Prezydent Miasta B. występuje w podwójnej roli nie usprawiedliwia odmiennego odczytywania zakresu normatywnego art. 98 ust. 3 u.g.n. Dlatego brak było podstaw pozwalających na przyjęcie, że bezczynność Prezydenta Miasta B. dotyczy wniosku M. B. i J. B. z dnia 11 marca 2011 r. Tym samym doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 ust. 3 u.g.n. Naruszenie wyżej wskazanego przepisu nie oznacza natomiast, że Prezydent Miasta B. nie pozostaje bezczynności w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżących z dnia 11 marca 2011 r. rozpoczął etap negocjacyjnego uzgadniania odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie w drodze negocjacji nie doszło między stronami do uzgodnienia odszkodowania. Skarżący trafnie wskazali w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r., że w ich ocenie etap cywilny ustalania odszkodowania w drodze porozumienia zakończył się w dniu 18 maja 2012 r. Mianowicie pismem z dnia 18 maja 2012 r., które wpłynęło do Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. w dniu 22 maja 2012 r., skarżący wyraźnie zwrócili się z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. Odpowiadając na to pismo Prezydent Miasta B., pismem z dnia 1 czerwca 2012 r., w pierwszej kolejności wprawdzie mówi o ustaleniu i wypłacie odszkodowania po wcześniejszym przeprowadzeniu negocjacji, jednakże po pierwsze, ta część pisma dotyczy brzmienia art. 98 u.g.n., po wtóre, prosząc skarżących o dostarczenie oświadczenia o poniesionych nakładach, wskazuje, że jest ono niezbędne w celu prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia oraz wypłaty odszkodowania, a więc postępowania administracyjnego. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo skarżących z dnia 18 maja 2012 r. stanowi wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w zdaniu ostatnim ust. 3 art. 98 u.g.n. Wobec tego pismem niniejszym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi wskutek podziału nieruchomości, o których mowa w ust. 1 art. 98 u.g.n. Skutkiem wszczęcia postępowania administracyjnego winno być wydanie stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Począwszy od dnia 22 maja 2012 r., tj. dnia wpływu wniosku o wypłatę odszkodowania datowanego na 18 maja 2012 r., Prezydent Miasta B. nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ w dniu 8 marca 2013 r. podjął kroki zmierzające do wyłonienia rzeczoznawcy mającego ustalić wysokość odszkodowania. Dodatkowo należy zauważyć, że podjęcie czynności zmierzających do wyłonienia rzeczoznawcy świadczy o tym, że toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta B. pozostaje w bezczynności, gdyż po dniu 22 maja 2012r. obowiązany był podjąć kroki zmierzające do rozstrzygnięcia, zainicjowanej wnioskiem z dnia 18 maja 2012 r., sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania. Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność Prezydenta Miasta B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że o bezczynności możemy mówić po dniu 22 maja 2012 r. Mianowicie należy mieć na względzie, że Prezydent Miasta B., jako miasta na prawach powiatu, występując w podwójnej roli powinien czuwać nad jednoznacznym rozgraniczeniem etapu negocjacji od etapu postępowania administracyjnego, zmierzającego do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tymczasem organ przedłużał proces dochodzenia do ustalenia i wypłaty odszkodowania, stwarzając pozory, że nadal trwa etap negocjacji, niezależnie od żądań skarżących. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że gdyby skarżący nie wnieśli skargi na bezczynność, to organ nie uznałby, że toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Takiego postępowania nie można zaś ocenić inaczej, jak rażąco naruszającego prawo. Tym samym zasadnie zaskarżonym wyrokiem wymierzono organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.