IV SA/Po 436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A." w P. na czynność Starosty P. w zakresie odmowy uznania Skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A." w P. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Starosta P. poinformował Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M.", że działki nr [...]. [...] i [...] nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, a co za tym idzie Spółdzielnie nie przysługuje przymiot strony w sprawie o zwrot tych nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Spółdzielnia [...] "O. M." reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła do Starosty o uznanie Spółdzielni za stronę postępowania. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że jako podmiot korzystający z nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 267 – dalej jako "Kpa"). Strona wyjaśniła również, że przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie obowiązku oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił uznania za stronę Spółdzielnie [...] "O. M." wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i tym samym nie przysługuje jej przymiot strony. Na skutek zażalenia wniesionego przez Spółdzielnię Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że Kpa nie przewiduje środków zaskarżenia od postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Spółdzielnia wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa w postaci odmówienia wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...]lutego 2013 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania została wyjaśniona w postanowieniu Wojewody W. z dnia [...] listopada. 2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Spółdzielnia [...]"O. M." reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Starosty P. w zakresie odmowy uznania Skarżącej za stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Starosta błędnie ustalił, jakoby Wnioskodawcy nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem. Skarżąca wskazała, że Spółdzielnia jako podmiot korzystający z nieruchomości na podstawie stosunku obligacyjnego ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Wskazując na powyższe strona wniosła o uznanie, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zwrotowym oraz o uznanie czynności Starosty P. w zakresie odmowy przyznania statusu strony za bezskuteczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona skarżąca podniosła, że przy ocenie interesu prawnego Skarżącej istotne znaczenie ma fakt korzystania przez Skarżącą z danej nieruchomości oraz czynienia nakładów na tę nieruchomość. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. uczestnik postępowania B. [...] wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W piśmie tym Uczestnik wskazał, że Spółdzielnia nie przedstawiła żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Uczestnik wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z naruszeniem czternastodniowego terminu o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "Ppsa"). Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, tzn. czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ma więc charakter ograniczony, co oznacza, że zasadniczo objęte są nią jedynie działania administracji publicznej wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 Ppsa Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 Ppsa). W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 Ppsa Jako że czynność, która jest przedmiotem zaskarżenia do Sądu, nie jest niewątpliwie żadnym z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 Ppsa, kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania działania organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Mając na uwadze wymogi powyższe uznać należy, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Należy podkreślić, że takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2008 r., II GSK 340/08, LEX nr 515352. W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na wysłaniu do skarżącej spółki pisma zawierającego stanowisko, że z uwagi na brak interesu prawnego nie jest ona stroną postępowania, nie podlega w ogóle kontroli sądowej. Zajęte przez organ pisemne stanowisko o odmowie dopuszczenia do postępowania skarżącej w charakterze strony nie jest więc żadnym z aktów wskazanych w art. 3 § 2 Ppsa i nie podlega w związku z tym kontroli sądowej. Tym samym droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu w charakterze strony była niedopuszczalna. Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem skargi była czynność Starosty Poznańskiego, a nie postanowienie Wojewody W. z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie uznania Spółdzielni za stronę postępowania. Po pierwsze wskazać należy, że postanowienie Wojewody W. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej dnia [...] listopada 2012 r. (str. 2 wezwania do usunięcia naruszenia prawa k. 1384 akt administracyjnych). Zatem termin do wniesienia skargi na powyższe postanowienie upływał z dniem [...] grudnia 2012 r. Tymczasem skarga będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu [...]marca 2013 r., a wiec po znacznym upływie czasu. Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny informuje, że sądy administracyjne rozpoznając skargi na postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania uchylały te postanowienia lub stwierdzały nieważność wskazując m.in. iż przepisy Kpa nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1850/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/01 oba dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa podlegała odrzuceniu, co w konsekwencji skutkowało tym, że Sąd nie rozpoznawał skargi merytorycznie i nie mógł odnieść się do obszernych wywodów i szeregu argumentów skarżącej dotyczących jej interesu prawnego. Tym samym Sąd nie przesądza czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty lub w orzeczeniach w inny sposób kończących sprawę - w sprawie rozpatrywanej w trybie art. 134 kpa-w przedmiocie ewentualnego orzeczenia o niedopuszczalności odwołania wobec wniesienia go przez osobę niebędącą stroną. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, to może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.