VII SA/Wa 404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala VII SA/Wa 404/13 UZASADNIENIE [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...]lutego 2012 r. nr [...]na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) a także art. 47, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162. poz. 1568 z późn. zm., dalej – u.o.z.) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...].10.2008 r. - odmówił uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...][...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2008 r. W uzasadnieniu [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że w dniu [...].10.2008 r. wydał ostateczne pozwolenie konserwatorskie nr [...]zezwalające na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...]w K., dz. nr [...]obr. [...],[...]. K.w dniu 22.08.2011 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...].10.2008 r. nr [...]. Organ podał, że K.domagał się już wcześniej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego nr [...]z dnia [...].10.2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]organ wojewódzki odmówił uchylenia ww. pozwolenia konserwatorskiego, uzasadniając to tym, że K. nie jest stroną postępowania. Decyzja ta w dniu [...].04.2009 r. uzyskała klauzulę prawomocności. Następnie organ wyjaśnił iż, wobec wniosku K. z dnia [...].08.2011 r., tym razem z urzędu wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...].10.2008 r. nr [...]. Organ stwierdził iż, wznowił postępowanie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wydało postanowienie z dnia [...].09.2011 r. wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji SKO w [...]z dnia [...].11.2007 r. utrzymujące w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]z dnia [...].04.2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...]obr. [...] przy ul. [...]w K.. Dalej organ zauważył, że postanowienie SKO w [...]z dnia [...].09.2011 r. zapadło po wydaniu pozwolenia [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2008 r. nr [...]. Analizując aktualną sytuację prawną, [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopatrzył się jednak wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ stwierdził, iż decyzja SKO w [...]z dnia [...].09.2011 r. nie była skierowana w rozdzielniku stron do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tym samym uznano odrębność postępowania konserwatorskiego. Organ nie uznał wydania przez SKO w [...]ww. postanowienia, jako przesłanki wpływającej na ważność pozwolenia konserwatorskiego nr [...]. W ocenie organu, nie wystąpiła także przesłanka z art. 145 pkt 4 k.p.a., gdyż K.nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości, której nie jest właścicielem. Stwierdzono także brak zaistnienia przesłanki z art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Odwołanie od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...].02.2012 r. nr [...]odmawiającej uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...].10.2008 r. nr [...], złożył K. z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 28 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę przyznania skarżącemu statusu strony postępowania; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu K. udziału w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania; - naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...], pomimo iż zaistniały nowe okoliczności; - naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...] w konsekwencji błędnego uznania, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nadal się toczy, podczas gdy decyzja [...]została wydana rok wcześniej, o czym organ nie wiedział; - naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania przez pracownika podlegającego wyłączeniu z urzędu od udziału w postępowaniu; - naruszenie art. 47 u.o.z. poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że kwestia badania przez właściwy organ zgodności z przepisami prawa pozwolenia konserwatorskiego obejmuje swym zakresem wyłącznie nieruchomość na której prowadzone są prace przy zabytku; - naruszenie art. 61 a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego; - naruszenie art. 6 k.p.a, oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa i w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego. Odwołujący przedłożył kopię decyzji SKO w [...]z dnia [...].02.2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...]w K.. W uzasadnieniu wskazano, że K. jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji. A. sp. z o.o. (będący jej właścicielem) realizuje aktualnie inwestycję budowlaną polegającą na przebudowie dachu w budynku frontowym oraz na przebudowie i nadbudowie budynku oficyny, z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne. Realizowana inwestycja graniczy bezpośrednio z nieruchomością K.. Inwestycja oddziałuje bezpośrednio i ma znaczący wpływ na status K.. Zakon był stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego, czego organ zdaje się nie zauważać. K. posiada interes prawny, a w związku z tym posiada status strony w niniejszym postępowaniu (zgodnie z art. 28 k.p.a.). Za błędny uznano pogląd [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jakoby art. 36 ust. 5 u.o.z. zawężał krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu (w stosunku do art. 28 k.p.a.) wyłącznie do osób wnioskujących o wydane pozwolenia konserwatorskiego. Przepis ten wskazuje bowiem tylko, kto może być wnioskodawcą w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia konserwatorskiego, nie ogranicza natomiast kręgu stron postępowania, ani nie wskazuje, że stroną postępowania miałby być wyłącznie wnioskodawca. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania K. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].02.2012 r. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]decyzją z dnia [...].10.2008 r. udzielił pozwolenia W.Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w K.. K., z siedzibą w K. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...].10.2008 r. Ocena przymiotu strony K. w sprawie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...]w K., stanowiła już przedmiot postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].04.2009 r. nr [...], w której [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził brak interesu K. w sprawie pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. Organ kierując się wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uznał, że ocena ta ma zastosowanie również w niniejszym postępowaniu. Dlatego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]grudnia 2012 r., złożył K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż K. nie jest stroną postępowania w zakresie postępowań dotyczących - decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...].10.2008 r., udzielającej pozwolenia W.Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku ul. [...] w K., - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia K. udziału w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania; - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że K. nie ma interesu prawnego; - naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia pozwolenia konserwatorskiego nr [...], pomimo iż zaistniały nowe okoliczności wskazujące na to, że pozwolenie konserwatorskie aprobujące kształt przedmiotowej inwestycji rażąco narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa w szczególności przepisy Konstytucji oraz Konkordatu; - naruszenie art. 47 u.o.z. poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że kwestia badania przez właściwy organ zgodności z przepisami prawa wydanej decyzji pozwolenia konserwatorskiego obejmuje swym zakresem wyłącznie nieruchomość, na której prowadzone są pracę przy zabytku; - naruszenia art. 43 w zw. z art. 38 i art. 40 u.o.z. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania i natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych, mimo iż prace w istotny sposób naruszają klauzurowy charakter Zakonu, a przez to także naruszają przepisy art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji; - naruszenie art. 36 u.o.z. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. - wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego, - naruszenie art. 152 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku strony o wstrzymanie wykonania pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji w wyniku wznowienia postępowania; Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak również poprzedzającej ją decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu skargi wskazano na istotne znaczenie bezpośredniego sąsiedztwa K. z inwestycją. Strona skarżąca podniosła, iż organ I instancji ustalając brak przymiotu strony oparł się wyłącznie na przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pominął kwestię bezpośredniego sąsiedztwa K. i inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim. W przypadku prawidłowego ustalenia bezpośredniego sąsiedztwa, organ powinien stwierdzić interes prawny i wydać decyzję o uchyleniu pozwolenia konserwatorskiego. Strona wyjaśniła, iż K. ma charakter klauzurowy. K. jest zobowiązany na mocy prawa kanonicznego, w szczególności kanonów 608 - 614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie K.. Wobec podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego K. jest zmuszony dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie kompleksu K., w szczególności do zakrycia dziedzińca. Prawo polskie zagwarantowało miejscom przeznaczonym do sprawowania kultu nienaruszalność, a więc ochronę przed niepożądaną ingerencją osób trzecich w art. 8 ust. 2 i 3 Konkordatu. Wydane pozwolenie konserwatorskie wpływa na sferę chronionych prawem interesów strony skarżącej. Organy naruszyły art. 28 k.p.a., a powołane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie prawidłowego ustalenia, że strona skarżąca ma interes prawny, a zatem jest stroną doszłoby do wydania decyzji o odmiennej treści niż skarżone. Zdaniem skarżącego właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniach dotyczących pozwoleń konserwatorskich. Szczególnie, gdy w następstwie udzielenia pozwolenia właściciele będą zobowiązani dokonać prac budowlanych w zakresie należących do nich zabytków. Ustalając krąg podmiotów dysponujących interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie, nie można ograniczyć się wyłącznie do właściciela nieruchomości, na terenie której położony jest zabytek. Nie można abstrahować od skutków, które takie pozwolenie wywołuje względem sąsiednich zabytków. Z treści art. 36 ust. 5 u.o.z. wynika jedynie, kto może być wnioskodawcą w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia konserwatorskiego. Przepis powyższy nie ogranicza natomiast w żaden sposób kręgu stron postępowania, ani nie wskazuje (jak to błędnie uznaje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego), że stronami postępowania miałby być wyłącznie wnioskodawca. Na poparcie tych tez przytoczono m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.05.2011 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1369/10), iż "Właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. u.o.z., jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego." W skardze wskazano, że pozwolenie konserwatorskie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności: art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w związku z art. 3 pkt 15 u.o.z. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że w treści pozwolenia konserwatorskiego nie wskazano, na jakiego rodzaju prace konserwator wyraził zgodę. Wskazano także na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].08.2012 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].02.2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...]w K. (decyzja [...] z [...].04.2007 r.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie legitymacji K. do wniesienia odwołania od decyzji zapadłej we wszczętym z urzędu postępowaniu wznowieniowym, w którym zdaniem organu odwoławczego skarżący udziału brać nie powinien. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie uznał, że K. S nie powinien być stroną wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego nr [...]z dnia [...].10.2008 r. (nie był również stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym ww. decyzją konserwatorską) Organ prawidłowo postąpił wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia [...].10.2008 r. nie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, m.in. poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni miałoby wpływać na obowiązki K.. Powyższe pozwolenie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i dopiero umożliwia wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Nie oznacza to, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje są co do zasady skierowane wyłącznie do wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konkordatu oraz kanonów Kodeksu Prawa Kanonicznego, należy zauważyć, że decyzja [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia W.Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w K., nie narusza w żadnym stopniu powołanych przepisów. W szczególności pozwolenie konserwatorskie nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania ewentualnych robót budowlanych i zmiany kubatury oraz wysokości budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Ponadto, należy wskazać, że adresatem powołanych przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego jest strona skarżąca zobowiązana do realizacji określonych obowiązków w ramach klauzury. Dlatego z powołanych przez skarżącego Kanonów nie może również skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. Zdaniem Sądu, K. w niniejszym postępowaniu dysponuje, co najwyżej interesem faktycznym, co nie oznacza, że pozbawiony jest również interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym kwestie te pozostają poza oceną Sądu w niniejszej sprawie. Jednak wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sam fakt jej uczestnictwa w jednym postępowaniu nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania jej za stronę w innym postępowaniu, nawet jeśli podstawa faktyczna działania strony jest taka sama. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej dotyczących wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego należy wskazać, że pozostają one poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Wbrew wywodom skargi, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.