II OSK 703/14

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 311/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 27 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. S. na rzecz D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 703/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 17 lipca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. otrzymał pismo z Komisariatu Policji S. M. we W. w sprawie podejrzenia sprzedaży środków zastępczych, tzw. dopalaczy w Komisie przy ul. K. ... we W.. W dniu 19 lipca 2012 r. przedstawiciele PPIS we W. przeprowadzili kontrolę interwencyjną w sklepie "..." Komis przy ul. K. ... we W. należącym do W. S., podczas której stwierdzono na stanie sklepu środki, co do których istnieje podejrzenie, że są środkami zastępczymi, tj.: Ś. i. (tło zielono-pomarańczowe) - 4 szt., Ś. i. (z owadem) - 4 szt., D. W. Ś. i. p. n. - 6 szt., Ś. T. i. - 21 szt., B..pl Ś. i. p. n. - 3 szt., P. L. i. 0,25 g - 19 szt. Również w samochodzie W. S., przeszukanym przez funkcjonariuszy Policji znalezione zostały nw. produkty w ilości: D. W. Ś. i. p. n. - 125 szt., Ś. i. (z owadem) - 32 szt., Ś. i. (tło zielono-pomarańczowe) - 12 szt. W protokole z badań Narodowego Instytutu Leków nr ... z dnia 10 sierpnia 2012 r. wykazano, że w zbadanych produktach zidentyfikowano substancję kontrolowaną przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. 179 poz. 1485, z późn. zm. z 15 kwietnia 2011 r.) - śladowe ilości JWH-081, analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii: JWH-018 (5-hydroksy) analog, AM-2201, JWH-022, a-PVP, najprawdopodobniej a-PBP, 3,4-DMMC, brefedron, analog 4-MEC, kofeinę, kreatynę, aminokwasy oraz wiele niezidentyfikowanych związków stanowiących zanieczyszczenia, które mogą pochodzić zarówno z syntezy substancji aktywnych, jak i z niewłaściwych warunków wytwarzania i/lub przechowywania produktów gotowych. Decyzją z dnia 6 września 2012 r. PPIS we W. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za popełnienie czynu polegającego na wprowadzaniu do obrotu wskazanych środków zastępczych, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania W. S. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia m.in. z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. PPIS we W. w wykonaniu zaleceń ww. decyzji, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych w sklepie "..." Komis przy ul. K. ... we W. - zgodnie z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W toku postępowania pełnomocnik strony, pismem z dnia 20 grudnia 2012 r., przekazał pisemne wyjaśnienia W. S., że nie miał on świadomości, iż dostarczone przez przedstawiciela handlowego towary mogą być tzw. "dopalaczami". Wskazał również, "że od razu jak tylko nabrał podejrzeń, co do charakteru tych środków, chciał je zwrócić tej osobie, która mu je przywiozła. Z tego też względu prawie cały towar znajdował się w samochodzie". Ponadto podkreślił, że dopiero rozpoczął prowadzenie działalności (3 dni) i nie miał doświadczenia, które pozwoliłoby na zidentyfikowanie produktów, które mogą być "dopalaczami" i dlatego w obawie przed takimi sytuacjami zawiesił prowadzoną działalność. W dniu 31 grudnia 2012 r. PPIS we W. na podstawie art. 10 k.p.a. powiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Następnie PPIS we W. pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. wezwał W. S. do obowiązkowego stawiennictwa w siedzibie PSSE we W. w dniu 15 stycznia 2013 r. w charakterze strony postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Z przeprowadzonej czynności sporządzono odręczną notatkę służbową, w której zapisano, że strona podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wcześniejszej korespondencji. PPIS we W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 3 lutego 2013 r. wydał decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za popełnienie czynu polegającego na wprowadzeniu do obrotu środków zastępczych o nazwie: "Ś. I. (tło zielono pomarańczowe)", "Ś. I. (z owadem)", "D. w. ś. i. p. n.", "Ś. T. i.", "Ś. i. p. n.", "Plastikowy ludzik imitacja 0,25g" - nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia 27 marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania W. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji z dnia 5 lutego 2013 r. w całości i wymierzył W. S. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za wprowadzanie do obrotu opisanych środków zastępczych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyniki przeprowadzonych badań laboratoryjnych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie (Protokół Badań: ... z dnia 10 sierpnia 2012 r. wraz z korektą z dnia 5 listopada 2012 r. do Protokołu Badań: ...) uzasadniają zaklasyfikowanie opisanych produktów do środków zastępczych stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wskazał, że fakt wprowadzania do obrotu środków zastępczych implikuje zastosowanie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, który nie odwołuje się do jakichkolwiek cech związanych z subiektywnym nastawieniem sprawcy do czynu, posługując się kryteriami o wyłącznie obiektywnym charakterze. Z tego też względu bezprzedmiotowe byłoby badanie w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej z art. 52a ww. ustawy okoliczności, czy czyn był popełniony przez stronę umyślnie/świadomie czy też nieumyślnie/nieświadomie. Okoliczności te nie stanowią bowiem znamion deliktu administracyjnego z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie dał wiary sprzecznym oświadczeniom strony, a mianowicie chęci zwrócenia dostawcy przedmiotowych środków, podczas gdy nie zna adresu dostawcy i nie posiada dowodu zakupu. Zwrócił też uwagę, że strona złożyła oświadczenie dotyczące zakończenia w dniu 6 października 2012 r. działalności gospodarczej firmy ... W. S. na ul. K. 67 lok. 1C we W., gdy tymczasem w dniu 9 października 2012 r. rozpoczęła nową działalność jako firma B. W. S. z miejscem wykonywania działalności we W. przy ul. K. ... lok. B - o niemal tym samym profilu działalności. Organ II instancji, poddając analizie wysokość wymierzonej kary pieniężnej, stwierdził, że kara w wysokości 25.000 zł nie odpowiada okolicznościom zachodzącym w przedmiotowej sprawie, albowiem jest karą w dolnych granicach zagrożenia ustawowego. PPIS we W. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił wskazań DPWIS we W. i w kolejnej decyzji z dnia 5 lutego 2013 r. obniżył karę do 20.000 zł. uznając, iż wprowadzanie środków zastępczych do obrotu miało charakter incydentalny. W ocenie DPWIS we W. uzasadnienie w powyższej sprawie nie jest adekwatne do zaistniałej sytuacji stwarzającej realne zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Organ stwierdził, że z postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wynika, że strona wiedząc, że wprowadzane do obrotu w komisie produkty są środkami zastępczymi, nie zaprzestała tego procederu, narażając ludzi młodych, tj. szczególnie podatną grupę wiekową na ich spożycie/użycie. Potwierdzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez W. S. w komisie we W. są doniesienia prasowe (artykuły w gazetach ogólnopolskich i lokalnych) z sierpnia 2012 r. oraz notatka urzędowa Komendy Powiatowej W. S. M. dnia 27 września 2012 r. Wprowadzając do obrotu środki zastępcze W. S. stwarzał poważne zagrożenie dla zdrowia publicznego, zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w tym nieletnich. Reasumując stwierdzono, że działanie w zakresie wprowadzania do obrotu środków zastępczych tzw. "dopalaczy" (produktów o bardzo różnym składzie i nazwach handlowych) prowadzone w ramach działalności zorganizowanej w centrum dużego miasta i w ogólnie dostępnym punkcie sprzedaży było świadome i miało na celu osiągnięcie jak najwyższych korzyści materialnych z narażeniem zdrowia i życia ludzi. W związku z bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, mając na uwadze ochronę zdrowia i życia ludzi D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uznał, że zasadnym jest wymierzenie W. S. kary pieniężnej w kwocie 100.000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W. S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut m.in. naruszenia art. 44b oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędną wykładnię użytego w tych przepisach pojęcia "wprowadzania do obrotu", wyrażającą się w przyjęciu, że zdarzeniem tożsamym z wprowadzaniem do obrotu jest posiadanie środków zastępczych, względnie ich udostępnienie osobom trzecim (konsumentom), podczas gdy ugruntowana już na tle przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wykładnia pojęcia "wprowadzania do obrotu" nie pozwala na objęcie nim takich zdarzeń jak posiadanie czy też udostępnianie osobom trzecim. Zarzucił także naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo braku istnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od zakazu reformationis in peius. W odpowiedzi ma skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził, że podziela stanowisko organów obu instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny uprawniał do przyjęcia, iż w komisie należącym do skarżącego zajęto i zabezpieczono produkty, które w wyniku badań laboratoryjnych przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie zostały zakwalifikowane jako środki zastępcze stanowiące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Sąd uznał również, że prawidłowo nałożona została na skarżącego sankcja w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł, a istota sporu sprowadza się do rozumienia pojęcia ‘wprowadzania do obrotu’. Zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pod pojęciem "wprowadzania do obrotu" rozumie się udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Nie ulega, zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że regulacja dotycząca kar pieniężnych przewidziana w art. 52a ustawy ma charakter administracyjny, a zatem powinna być traktowana jako część prawa administracyjnego. Konsekwencją tego jest brak odwoływania się do zasad wypracowanych w prawie karnym i prawie wykroczeń. W związku z tym nie znajduje zastosowania zasada wyrażona w art. 8 k.k. stanowiąca, że występek może być popełniony wyłącznie umyślnie, a nieumyślnie, gdy ustawa tak stanowi. Przepis art. 52 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w swoich znamionach nie odwołuje się do strony podmiotowej działania sprawcy (stosunku psychicznego sprawcy do podejmowanego działania), lecz wskazuje wyłącznie kryteria o obiektywnym charakterze. Na wymiar kary ma wpływ ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. W związku z tym, że przepis art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawiera wiążące ustalenie zwrotu: "wprowadzanie do obrotu", to należy go używać w tym znaczeniu, tym bardziej, że z normy art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie wynika, że zwrotu tego należy używać w innym znaczeniu. Oznacza to, że na użytek sankcjonowania administracyjnego "wprowadzaniem do obrotu" będzie każda forma "udostępniania", za którą w znaczeniu słownikowym należy uznać działanie polegające na ,,czynieniu czegoś dostępnym, ułatwianiu, umożliwianiu odbioru" jednego ze środków wskazanych w art. 4 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (por. hasło "udostępniać" zamieszczone w Słowniku języka polskiego pod redakcją M. Szymczaka, tom 3, Warszawa 1981, s. 582). W przeciwnym razie należałoby uznać, że w intencji ustawodawcy sprzedaż środków zastępczych indywidualnym konsumentom nie może być przedmiotem sankcji administracyjnej, co jednak pozostaje w sprzeczności z syntetyczną normą art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy. Reasumując Sąd uznał, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ wynika, że środki te były zgromadzone na stanie Komisu, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie kupna i sprzedaży, co oznacza, że były przedmiotem obrotu (udostępniania osobom trzecim). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy orzekając na niekorzyść strony skarżącej odwołał się do kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego wskazując i szczegółowo uzasadniając, że wprowadzanie do obrotu "dopalaczy" stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co musi spotkać się ze zdecydowaną i odczuwalną reakcją władzy publicznej. Sąd wyjaśnił, że pojęcie "rażącego naruszenia interesu społecznego" należy do pojęć nieostrych, co oznacza, że organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ pogarszając sytuację skarżącego, wskazał uwarunkowania zewnętrzne wynikające z chronionych wartości zawartych w systemie prawa oraz uwarunkowania wynikające z wartości i zasad leżących u podstaw ustawy o zapobieganiu narkomanii. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia: - art. 4 pkt 35 w zw. z art. 44b oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem błędnej wykładni użytego w przepisach pojęcia "wprowadzania do obrotu", wyrażającej się w przyjęciu, że zdarzeniem tożsamym z wprowadzaniem do obrotu jest posiadanie środków zastępczych, względnie ich udostępnianie osobom trzecim (konsumentom), podczas gdy ugruntowana wykładnia pojęcia "wprowadzania do obrotu" nie pozwala na objęcie nim takich zdarzeń jak posiadanie czy też udostępnianie osobom trzecim (konsumentom); - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji dokonanego przez D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się pomimo braku istnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od zakazu reformationis in peius. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że udostępnienie środków zastępczych osobom trzecim będących konsumentami oznacza ich udzielenie i nie jest objęte dyspozycją przepisów dotyczących środków zastępczych. Pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenia w obrocie" i "udzielania" pozostają w stosunku do siebie w relacji rozłącznej, a zachowanie uznane za wprowadzanie do obrotu nie może być jednocześnie zachowaniem polegającym na uczestniczeniu w obrocie czy też na udzielaniu ostatecznemu konsumentowi. Pojęciem uczestniczenia w obrocie posługuje się art. 56 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, stanowiąc, że kto wbrew przepisom (...) wprowadza do obrotu środki odurzające, substancje psychotropowe lub słomę makową albo uczestniczy w takim obrocie podlega grzywnie i karze pozbawienia wolności. Pomiędzy użytymi pojęciami występują istotne różnice niepozwalające na przypisanie danemu zachowaniu wyczerpania znamion obu tych form sprawczych. Nabycie środków, a następnie ich zbycie innym osobom nie prowadzi do odpowiedzialności za dwa przestępstwa, a sprawca odpowiada jedynie za uczestniczenie w obrocie tymi środkami. Elementem rozróżniającym pojęcia jest osoba odbiorcy tych środków. Jeśli odbiorcą jest konsument, to wówczas sprawca nie wprowadza ich do obrotu, a tym samym nie popełnia przestępstwa z art. 56 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, lecz jedno z przestępstw określonych w art. 58 lub art. 59 ustawy. W konsekwencji sprzedaż konsumentom środków zastępczych stanowi co najwyżej udzielanie środków zastępczych osobom trzecim, które to zachowanie nie jest zakazane w myśl art. 44b oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, co więcej zakazem tym nie jest objęte również posiadanie środków zastępczych. Stanowisko, że skarżący wprowadzał do obrotu środki trwałe stanowi niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię pojęcia i prowadzi do dwojakiego rozumienia tego samego zwrotu użytego w jednej ustawie, która wyraźnie rozróżnia trzy pojęcia. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakazem również uczestniczenia w obrocie środkami zastępczymi, posiadania środków zastępczych czy ich udzielania konsumentom, to ustawodawca na pewno dałby temu wyraz i objął wymienionym zakazem te formy sprawcze. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał, że zasada reformationis in peius jest jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji powołał się na rażące naruszenie interesu społecznego, przy czym organ nie wskazał na jakąś wadliwość zaskarżonej przez skarżącego decyzji organu I instancji. Tymczasem "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu, o którym mowa w art. 139 k.p.a., wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził żadnego uchybienia przez organ I instancji przepisom proceduralnym ani materialnym i w całości aprobując ustalenia faktyczne zakwestionował jedynie wysokość kary przez pryzmat rażącego naruszenia interesu społecznego, co narusza art. 139 k.p.a. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed sądem I instancji w podwójnej wysokości, tj. 7.200 zł, a w postępowaniu przed sądem II instancji w podwójnej wysokości, tj. 5.400 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji stała się decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 27 marca 2013 r., uchylająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora we W. z dnia 5 lutego 2013 r. i wymierzająca W. S. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Istota zarzutów skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze wykładni pojęcia "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych użytego przez ustawodawcę na gruncie art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a po drugie do prawidłowości powołania się przez organ odwoławczy na art. 139 k.p.a. przy orzeczeniu kary pieniężnej w wyższej kwocie niż uczynił to organ administracji I instancji. Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Środkiem zastępczym jest w myśl art. 4 pkt 27 ustawy substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei pod pojęciem wprowadzania do obrotu – jak to wynika z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - rozumie się udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Ustawodawca w art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidział, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepisy art. 44b i 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396), zmieniającą przedmiotowa ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Warto także zwrócić uwagę, że regulacja art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii funkcjonuje niezależnie od istniejących już wcześniej regulacji ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziano środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Uwzględniając powyższe rozważania przyjąć należy, że w razie ustalenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ inspekcji sanitarnej obowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tych środków. W ocenie składu orzekającego pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji norm art. 52a ust. 1-3 ustawy wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Rozważania powyższe prowadzą do konkluzji, że poglądy judykatury odnoszące się do przestępstw opisanych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie ma bowiem podstaw do przenoszenia na grunt rozdziału 6a ustawy niedotyczących go orzeczeń odnoszących się do przestępstw i wykroczeń zawartych w rozdziale 7. Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W konsekwencji w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków. Konsekwencją powyższego musi być również fakt, że nie będzie miała także zastosowania zasada interpretacyjna wykluczająca na gruncie jednego aktu prawnego nadawanie takim samym wyrażeniom odmiennego znaczenia. W przekonaniu składu orzekającego NSA wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) od części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych. Stanowisko takie utrwaliło się już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni je podziela (vide: wyroki NSA z dnia 9 września 2015 r., II OSK 77/14, a także z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2684/13 i z dnia 8 lipca 2015 r., II OSK 2965/13). Reasumując tę część rozważań należy uznać, że sankcja, o której mowa w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii za wprowadzania do obrotu środka zastępczego może być nałożona również w przypadku udostępniania tych środków osobom trzecim, w ramach sprzedaży detalicznej jak to miało miejsce w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Tym samym prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że kara pieniężna została nałożona w sposób uprawniony, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 4 pkt 35 w zw. z art. 44b oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jeżeli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., to poza sporem pozostaje fakt, że D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. na skutek rozpoznania odwołania nałożył karę pieniężną w wysokości wyższej niż ta orzeczona w postępowaniu przed organem I instancji, a więc z naruszeniem zasady zakazu reformationis in peius. Takie orzeczenie jest niewątpliwie orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, skoro pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Przyjmuje się bowiem, że pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny (wyr. NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 1851/12). Podwyższając wysokość kary pieniężnej D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. powołał się na drugą z przesłanek – rażące naruszenie interesu społecznego, wskazując, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co musi spotkać się ze zdecydowaną i odczuwalną reakcją władzy publicznej. Również Sąd I instancji uznał, że odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest usprawiedliwione z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony wartościom i zasadom leżącym u podstaw ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Takiemu poglądowi nie sposób odmówić słuszności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obrót czy to środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi czy środkami zastępczymi stwarza nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, ale także wywołuje negatywne skutki społeczne. Stąd też potrzeba przezwyciężenia tego zjawiska w imię interesu społecznego wymaga zastosowania wszelkich dostępnych środków, w tym tych o charakterze ekonomicznym. Jeżeli zatem ustawodawca przewidział w treści art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii karę pieniężną za wprowadzanie środków zastępczych do obrotu w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł, to nałożenie kary w wysokości minimalnej (co istotne także wbrew wcześniejszym wskazaniom organu wojewódzkiego) w okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie służy interesowi społecznemu, przeciwnie – rażąco go narusza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności i rodzaj sprawy uzasadniają zatem odstąpienie od zakazu reformationis in peius z uwagi na fakt, że orzeczenie kary pieniężnej w minimalnej wysokości rażąco naruszało interes społeczny, co czyni zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nieskutecznym. Jako że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.