II OSK 2577/13

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 647/13 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowań 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz M.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 14 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę M.K. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowań. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Marszałek Województwa Lubuskiego odmówił skarżącemu wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych: decyzją Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2007 r. i decyzjami Marszałka Województwa Lubuskiego z [...]grudnia 2008 r., z [...] listopada 2009 r., z [...] lipca 2010 r. oraz z [...] września 2011 r., zmieniającymi decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2006 r., udzielającą A. Sp. z o.o. z siedzibą w S., pozwolenia zintegrowanego dla instalacji służącej do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25000 ton, zlokalizowanej w m. [...]. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienia. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem pozwolenia zintegrowanego Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2006 r., skarżący, działał jako właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie instalacji. Minister Środowiska umorzył wówczas postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 601/07 oddalił skargę wniesioną w tym przedmiocie. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie był uprawniony do żądania wznowienia postępowań zakończonych wydaniem decyzji. Nie jest bowiem prowadzącym instalację, który w trybie art. 155 k.p.a. może wnosić o dokonanie "nieistotnych" zmian instalacji, w których to postępowaniach organizacje ekologiczne nie występują. Natomiast w przypadku zmiany istotnej pozwolenia zintegrowanego nie przysługują mu uprawnienia organizacji ekologicznej zgodnie z art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") oraz art. 149 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że żądał wznowienia jedynie postępowań zakończonych decyzjami Marszałka Województwa Lubuskiego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku organów, w sprawie nie było oczywiste, że skarżący nie posiada legitymacji do wznowienia postępowań zmieniających. Jednak zmiany wynikające z tych decyzji i dotyczące udzielonego pozwolenia zintegrowanego z 2006 r., w sposób oczywisty, zdaniem Sądu I instancji, nie miały charakteru istotnego, a więc nie prowadziły do zwiększenia negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, największy wpływ na środowisko miała zmiana pozwolenia zintegrowanego dokonana decyzją Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2007 r. W zasadniczy sposób wpłynęła bowiem na standard eksploatacji, w dodatku nie wiązała się ze zmianami technologicznymi, które mogłyby tę zmianę niejako "zneutralizować" z punktu widzenia wpływu na środowisko. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2007 r., było jednak prowadzone i ukończone przed nowelizacją art. 185 ust. 2a p.o.ś. Sąd I instancji wyjaśnił, że kolejne decyzje zmieniające mogły być objęte wnioskiem o wznowienie w związku z nowelizacją art. 185 ust. 2a p.o.ś. Jednak nie zawierały one istotnych zmian pozwolenia zintegrowanego w rozumieniu tego przepisu. Decyzja Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] grudnia 2008 r. wprowadziła niewielkie korekty w stosunku do poprzedzającej ją decyzji zmieniającej Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2007 r., w wielu miejscach zmniejszając ilości i rodzaje dopuszczonych odpadów, w stosunku do poprzedniej zmiany. Decyzja Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] listopada 2009 r. wprowadziła w tym pozwoleniu zintegrowanym nowe instalacje, w tym linię sortowniczą, mającą służyć dostosowaniu przedmiotowej instalacji składowania odpadów, w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, do wymogów unijnych, a więc do procedur nakładających bardzo wysoki standard wymagań w zakresie ochrony środowiska. Jak stwierdzono w tej decyzji, funkcjonowanie linii sortowniczej spowoduje zwiększenie ilości odpadów odzyskiwanych na instalacji. Z decyzji tej wynika też, że hałas związany z uruchomieniem wskazanej linii sortowniczej ograniczy się do terenu składowiska, przez co nadal będzie ona spełniała wynikające z obowiązujących przepisów prawa wymogi ochrony środowiska. W efekcie jej działania, na składowisko trafiać będą tylko odpady nienadające się już do dalszego wykorzystania. Wskazane rozwiązanie techniczne pozwalało zatem na przyjmowanie znacznie zwiększonych ilości niektórych rodzajów odpadów, bez konieczności skrócenia terminu użytkowania składowiska. Jednak decyzja zmieniająca z [...] listopada 2009 r. zwiększenia tego jeszcze nie przewidziała. Ustalenie jego wielkości stało się możliwe dopiero później, po uruchomieniu linii sortowniczej, czego wyrazem stała się kolejna decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane – decyzja Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] lipca 2010 r. Wprowadzona nią zmiana służyła doprecyzowaniu rodzajów i ilości odpadów przeznaczonych do odzysku na linii sortowniczej w procesie R15. Kolejna decyzja zmieniająca Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] września 2011 r. również pozostawała w związku z doprecyzowaniem ilości i rodzajów odpadów powstających w wyniku pracy linii sortowniczej w procesie przetwarzania (R15) oraz wynikała z konieczności uwzględnienia funkcjonowania wybudowanej płyty kompostowej o wymiarach 30x50 m, a zatem o pojemności 1500 m2 (proces unieszkodliwiania D8). Jednocześnie Spółka nie uzyskała zgody na unieszkodliwienie metodą D5 odpadu o kodzie 17 03 02 – asfaltu innego niż wymieniony w 17 03 01 – z uwagi na to, że nie dysponowała możliwością selektywnego składowania w odrębnym sektorze. W ocenie Sądu I instancji, zmiany wynikające z decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego nie miały więc charakteru zmian istotnych. Stąd też w sprawie nie miał zastosowania art. 185 ust. 2a p.o.ś. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko do takich procedur zmieniających pozwolenie zintegrowane, które dotyczą zmian istotnych pozwolenia zintegrowanego, zwiększających wielkość emisji instalacji, a przez to prowadzących do braku zachowania wymogów ochrony środowiska. W takich właśnie postępowaniach wymagany jest udział społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej. W takim też postępowaniu mogą brać udział organizacje ekologiczne. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie Spółka wnosiła o dokonanie "nieistotnych" zmian instalacji w trybie art. 155 k.p.a. Marszałek Województwa uwzględniał te wnioski w pierwszej kolejności dostosowując pozwolenie zintegrowane do wprowadzonych przez Spółkę modernizacji prowadzonego składowiska odpadów, w celu dostosowania jego działania do wymogów wynikających z prawa unijnego, także w zakresie standardów ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 3 pkt 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") przez jego niezastosowanie przy analizie charakteru zmian wprowadzanych w instalacji. Po drugie, art. 185 ust. 2a w związku z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, pomimo że zmiany w instalacji miały charakter istotnych, wymagających zmiany decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Po trzecie, art. 192 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, pomimo że ze wskazanego przepisu wynika, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio przy każdej jego zmianie, niezależnie od tego, czy miała charakter istotny czy nieistotny. Po czwarte, art. 215 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zmiany wprowadzane w instalacji miały charakter zmian istotnych i wymagały decyzji w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego wydawanych w trybie art. 215 ust. 1 p.o.ś. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 185 ust. 2a oraz art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez ich niezastosowanie, pomimo że zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska i poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Lubuskiego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie występowały przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, pomimo że w sprawie występują podstawy do wznowienia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny przez uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z [...] stycznia 2013 r. oraz postanowienia Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] listopada 2012 r. (art. 188 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie. Po drugie, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z brakiem zastosowania przez właściwe organy w tej sprawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz błędnym zastosowaniem art. 149 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że w świetle utrwalonej jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na etapie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie można już badać przesłanek wznowienia postępowania. Ponadto jak jednoznacznie stanowi przepis art. 149 § 2 k.p.a. dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn jego wznowienia jak i rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W tej sprawie właśnie organy na etapie odmowy wznowienia postępowania badały jednak także przyczyny wznowienia postępowania wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Było to błędne ponieważ powyższe przesłanki właściwy organ administracji może badać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dlatego też nie ulega także wątpliwości, że w tej sprawie właściwy organ rozpatrując podanie o wznowienie postępowania mógł badać – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu w świetle dyspozycji art. 148 k.p.a. Oznacza to, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy kiedy żądanie zainteresowanego podmiotu jest oczywiście bezzasadne co jednak w tej sprawie nie wystąpiło. Świadczy o tym uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Ministra Środowiska o odmowie wznowienia przedmiotowych postępowań. Wynika z niego, że przedmiotowe zmiany w instalacji nie miały charakteru istotnych, stąd nie wymagały zmiany w pozwoleniu zintegrowanym regulującym jej funkcjonowanie w rozumieniu art. 185 ust. 2a p.o.ś. Nie jest to jednak stanowisko słuszne, ponieważ dyspozycja art. 185 § 1 p.o.ś. nie znajduje zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych. Wynika to z tego, że po wydaniu przedmiotowego pozwolenia na szczególne korzystanie ze środowiska, podczas eksploatacji danej instalacji, może wystąpić konieczność badania interesu prawnego i innych podmiotów niż te, które brały udział w postępowaniu o wydanie danego pozwolenia zintegrowanego (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wyd. III, Lex 2011). Zachodzić to może np. kiedy emisja z danej inwestycji po jej uruchomieniu powoduje przekroczenie dopuszczalnych norm poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07, Lex nr 526065 oraz wyrok NSA z 11 marca 2008 r. II OSK 197/07, Lex nr 505246). Ponadto nie należy mylić kompetencji, które przysługują w takich postępowaniach na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej organizacjom ekologicznym z uprawnieniami, które posiadają w tych postępowaniach podmioty, które uważają się za strony takiego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. i co należy jeszcze raz zaznaczyć – w ramach postępowania nadzwyczajnego, a nie przecież "zwykłego" postępowania administracyjnego. Po drugie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego są na tym etapie postępowania przedwczesne, ponieważ będą mogły być badane dopiero po wznowieniu w tej sprawie postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.