II OSK 255/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 822/13 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], a także uchyla postanowienie nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. i postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 822/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił G. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 2 500,00 zł z tytułu samowolnej budowy ogrodzenia działki o nr ew. [...] od strony drogi gminnej położonej w miejscowości G. gm. W. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 242, poz. 1623 ze zm.), nakazał G. J. wykonanie rozbiórki ogrodzenia działki o nr ew. [...] od strony drogi gminnej położonej w miejscowości G. gm. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., wskazując w uzasadnieniu, że nieuiszczenie opłaty zgodnie z treścią art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej. W związku z nieuiszczeniem przez G. J. opłaty legalizacyjnej jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego mającego podlegać legalizacji. Oddalając skargę G. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że oceniał ww. rozstrzygnięcie w zakresie zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Bez znaczenia dla legalności kontrolowanej decyzji pozostawała w związku z tym podnoszona przez skarżącą w skardze okoliczność związana z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej z powodu złej sytuacji finansowej strony. Sąd I instancji zauważył, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sposób bezsporny stwierdzono, że ogrodzenie zrealizowano bez wymaganego przepisami zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno -budowlanej, tj. z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga bowiem zgłoszenia. W ocenie Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego należy uznać za odpowiadające przepisom prawa, ponieważ organy prawidłowo zakwalifikowały ocenę wykonanych robót budowlanych mając na uwadze, że ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu możliwość legalizacji zabudowy w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ powiatowy słusznie zastosował art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy G. J. nie uiściła stosownej opłaty legalizacyjnej, a więc zgodnie z treścią art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego stanowiło to podstawę do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że rozstrzygnięcia organów, w tym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odpowiadają przepisom prawa, choć zostały wydane odpowiednio przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w szczególności bez uwzględnienia, iż skarżąca została nieprawidłowo poinformowana o braku konieczności zgłoszenia zamiaru odtworzenia ogrodzenia do PINB, a w konsekwencji z naruszeniem art. 8 k.p.a.; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 10 k.p.a. i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez nieprawidłową kontrolę czynności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającą na niedostrzeżeniu naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 10 k.p.a. i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w wyniku pozbawienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem ostatecznej decyzji przez organ II instancji, co skutkuje pozbawieniem skarżącej możliwości obrony jej interesu prawnego, a ponadto oznacza, że Sąd I Instancji niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe i niepełne ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj.: (a) przyjęcie zgodnie z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż działka [...] została ogrodzona od strony wschodniej i zachodniej, podczas gdy działka ta od strony zachodniej nie jest w ogóle ogrodzona i przylega bezpośrednio do innej działki należącej do skarżącej, (b) nieodniesienie się do powołanego przez skarżącą faktu wprowadzenia jej w błąd w odniesieniu do obowiązku zgłoszenia robót budowlanych polegających na odtworzeniu zniszczonego ogrodzenia do PINB, co oznacza, że Sąd I Instancji przyjął stan faktyczny, który Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także organ I instancji, ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny; 3) art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na niedostrzeżeniu naruszenia wynikającego z faktu, że żaden z organów nie uwzględnił, iż skarżąca została poinformowana o braku konieczności zgłoszenia zamiaru odtworzenia ogrodzenia do PINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą posiada usprawiedliwioną podstawę, co nie oznacza jednakże, że wszystkie zarzuty zawarte w jej podstawie można podzielić. W pierwszym rzędzie zgodzić się należało ze skarżącą co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pominął tę istotną w sprawie okoliczność, która ma związek z prawidłowym ustaleniem przedmiotu decyzji podlegającego nakazowi rozbiórki. Z treści zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2013 r. wynika, że rozbiórce ma podlegać ogrodzenie działki nr ew. [...] od strony drogi gminnej położonej w miejscowości G., która została ogrodzona od strony wschodniej i od strony zachodniej ogrodzeniem trwałym z siatki stalowej z cokołem betonowym. Organ zawarł w decyzji informację: "Ogrodzenie od strony wschodniej o długości ok. 22,00 m i od strony zachodniej o długości ok. 30,00 m. Ogrodzenie usytuowane od strony dróg publicznych (ulica J.)". Pomijając wadliwie określoną w sentencji i uzasadnieniu decyzji, a niesprostowaną, nazwę przywołanej miejscowości (poprawnie – G., gm. W.), zawarte w decyzji wskazanie odnoszące się do oceny technicznej i położenia spornego ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z zawartymi w aktach sprawy dokumentami, w szczególności dokumentacją techniczną obiektu, której sporządzenie przez inwestora wynikało z nałożonego na niego obowiązku na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lutego 2012 r. Z dokumentacji tej wynika bowiem, że wybudowane bez zgłoszenia ogrodzenie zostało zaprojektowane na dwóch odrębnych działkach (nr ew. [...] i [...]) należących do skarżącej. Działki te połączone zostały jednym ogrodzeniem, wobec czego wadliwym jest przyjęcie, że ogrodzenie działki nr [...] ma postać określoną w decyzji ( składa się z dwóch części – wschodniej i zachodniej i są one usytuowane od strony drogi publicznej) i może stać się przedmiotem egzekwowanego nakazu rozbiórki. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy oparł się na treści protokołu oględzin sporządzonych w dniu 4 października 2011 r. (k. [...]), pomimo że z później włączonej do akt sprawy dokumentacji wynikało, że ustalenia w tym protokole zawarte mogą nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy. Odnosiło się to do stwierdzenia, że działka nr ew. [...], jak wskazał pracownik nadzoru budowalnego przeprowadzający oględziny, jest zabudowana, jak też do opisu rodzaju i położenia niezgłoszonego ogrodzenia. Konfrontując wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opis techniczny ogrodzenia mającego podlegać rozebraniu z przedłożonym organowi nadzoru budowlanego opracowaniem będącym charakterystyką zmodernizowanego ogrodzenia (k. [...]), wątpliwości budzi poprawność ustaleń organu odwoławczego odnoszących się do przebiegu i długości wykonanego ogrodzenia. Należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Orzekając nakaz rozbiórki organ zobowiązany jest zatem w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r. sygn. II OSK 1847/13). Powyższe zobowiązanie należy rozumieć jako zawarcie w decyzji szczegółowego opisu obiektu podlegającego rozbiórce opierającego się na wskazaniu wszystkich tych informacji, które w sposób wystarczający będą pozwalały tenże obiekt prawidłowo identyfikować. W rozstrzyganej sprawie tenże wymóg, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, nie został w sposób oczywisty spełniony, stąd zarzut naruszenia przepisów procesowych w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 k.p.a.) musiał zostać uznany za uzasadniony i w związku z tym, że powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, prowadził do uchylenia zaskarżonego wyroku. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Podniesiona przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną okoliczność przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z pracownikiem Starostwa Powiatowego w W., która miała wskazywać na brak potrzeby zgłaszania prac odtwarzających zniszczone ogrodzenie, nie jest okolicznością prawną prowadzącą do nadania wykonanym przez stronę pracom charakteru robót wykonanych bez naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zważyć należy na to, że wyjaśnienia uzyskane w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu administracji nie mogły mieć charakteru wiążącego, już choćby z tego powodu, iż nie wiadomo, czy podczas przeprowadzonej rozmowy - zakładając, że została ona w rzeczywistości odbyta, co nie zostało w sprawie potwierdzone - trafnie przedstawiony został stan faktyczny sprawy. Charakter dowodu mogłyby mieć ewentualnie wyjaśnienia organu udzielone na piśmie, w którym organ przeprowadziłby ocenę żądania osoby zainteresowanej pod kątem poprawnej kwalifikacji prac na gruncie przepisów Prawa budowalnego . Analiza przepisów, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie w sprawie prowadzenia robót przy obiekcie budowalnym nie pozwala zatem na przyjęcie jako zasadnej tezy sformułowanej w skardze kasacyjnej, że podczas rozmowy telefonicznej pracownik organu może w sposób wiążący określić prawa i obowiązki inwestora w związku z planowanym przez niego procesem inwestycyjnym. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, zarzut niezawiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona powołująca się na wskazaną wadliwość wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisu art. 10 k.p.a., którego dopuścił się organ odwoławczy nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzyganej sprawy, albowiem skarżący nie wykazał związku pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania, poprzestając wyłącznie na formalnym zaakcentowaniu błędu organu i jego niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jak również postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. spowodowane było tym, że ww. wady decyzji o nakazie rozbiórki dotyczące wadliwego określenia umiejscowienia ogrodzenia będącego przedmiotem nakazu rozbiórki powodują konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przed wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, a więc konieczne było także wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.