I OSK 2211/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2013 r. sygn., akt I SAB/Wa 11/13 w sprawie ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 2 sentencji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. S. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 11/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość w pkt. 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. K. 16 w części dotyczącej powierzchni 413 m2 stanowiących części działek ewidencyjnych o nr 28/1 oraz 28/4 z obrębu [...]– w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; w pkt. 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania polegające na nie rozstrzygnięciu przez organ wniosku o odszkodowanie za nieruchomość warszawską położoną przy ul. K. 16 w części dotyczącej 413 m2. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną zobowiązał organ do wydania orzeczenia w określonym terminie, gdyż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Prezydenta m.st. Warszawy. Poza sporem, w ocenie Sądu I instancji jest, bowiem to, że Prezydent m. st. Warszawy do dnia wniesienia skargi do sądu nie rozpoznał sprawy dotyczącej wniosku o odszkodowanie i nadal pozostaje w zwłoce, przez co narusza terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji podkreślenia wymaga fakt, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r., Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy rozpoznało wniosek o odszkodowanie pozostawiając go bez uwzględnienia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 1972 r. Sąd I instancji wskazał, że odnośnie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K. 16, obecnie 16 A, ozn. hip. nr 12167, prowadzone było wcześniej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy i Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność obu orzeczeń. Tym samym, z uwagi na prowadzone powyżej postępowanie Sąd I instancji uznał, że ocena działań Prezydenta m. st. Warszawy pod kątem przewlekłego prowadzenia postępowania powinna zostać dokonana dopiero po dacie wydania przez Ministra Infrastruktury ostatecznej decyzji eliminującej decyzje odszkodowawcze z obrotu prawnego, to jest po dniu 10 stycznia 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że od tej daty do dnia wniesienia skargi na przewlekłość do Sądu Prezydent m.st. Warszawy nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji postępowanie Prezydenta m.st. Warszawy pozostaje nie tylko w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., ale również podważa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. tym bardziej, że organ kilkakrotnie informował W. S. o przewidywanych terminach rozpoznania sprawy (por. znajdujące się w aktach administracyjnych pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] - termin wyznaczono do końca listopada 2011 r., pismo z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] – termin wyznaczono do 29 lutego 2012 r., pismo z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] - termin wyznaczono do dnia 30 czerwca 2012 r., pismo z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]– termin wyznaczono do dnia[...]listopada 2012 r. i pismo z dnia 7 maja 2013 r., [...] – termin wyznaczono do dnia [...] września 2013 r.). Sąd I instancji podkreślił, że w wyznaczonych terminach nie rozstrzygnięto wniosku stron i nie zakończono sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przewlekłość organu była usprawiedliwiona jakąkolwiek szczególną i niezależną od organu przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze rozpoznanie wniosku o odszkodowanie. Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy również stwierdzić, że zwłoka Prezydenta m. st. Warszawy ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że organ niemal przez ponad 2 lata nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, choć wielokrotnie wyznaczał terminy, w których miałaby zostać wydana decyzja administracyjna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania miało miejsce z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 9, art. 12, jak również z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie pkt 2, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy w treści uzasadnienia wyroku Sąd ten wskazuje wprost, że zwłoka Prezydenta m.st. Warszawy ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne, wniesiono o uchylenie w zaskarżonym zakresie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy i wniósł: 1) o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na okoliczność, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, 2) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Podkreślić, bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. W warunkach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Oceniając podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on zasadny, albowiem pisemne uzasadnienie wyroku pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w pkt.2 sentencji wyroku. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowi, bowiem zobrazowanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy podjęciu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie informuje strony postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Chociaż, czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476; wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11, LEX nr 1152154). Skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie zasadnie podnosi, że wyrok w pkt. 2 sentencji rozstrzyga wbrew uzasadnieniu, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem wywody zawarte w uzasadnieniu wskazują na rażący charakter naruszenie prawa w rozumienia art. 149 § 1 p.p.s.a. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie słuszne jest, zatem utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa", a co za tym idzie, niezbędne w niniejszej sprawie jest wskazanie przez Sąd I instancji jaka postać naruszenia prawa miała miejsce w sprawie, a konsekwencji za niedopuszczalną uznać należy sprzeczność w tym względzie między sentencją a uzasadnieniem wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone rozbieżności stanowią w istocie o naruszeniu art. 141§ 3 P.p.s.a. w rozumieniu art. 174pkt.2 P.p.s.a. Skutkować muszą przyjęciem, iż wyrok Sądu I instancji w kwestionowanym w skardze kasacyjnej zakresie wymyka się spod kontroli instancyjnej. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 2 i 3 i art. 203 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.