I OSK 2537/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 21/13 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 21/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem złożonym w dniu 9 listopada 2011 r. M. S. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie administracyjnej W., obręb W., oznaczoną jako działka nr 4376 o pow. 0,5289 ha oraz działka nr 3760/1 o pow. 0,1165 ha, zajętą pod drogę gminną - ul. S.. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności udziału w wysokości 1/3 części ww. nieruchomości drogowej zajętej pod drogę gminną. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], Starosta Bielski odmówił M. S. ustalenia wnioskowanego odszkodowania ze względu na złożenie wniosku o jego ustalenie po upływie ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Odszkodowanie mogło bowiem być ustalone na wniosek strony złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Złożenie natomiast wniosku po upływie tego terminu, jak w niniejszej sprawie, spowodowało wygaśnięcie roszczenia w tym zakresie. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. S., Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pełni podzielając wyrażone w niej ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Zdaniem organu odwoławczego, art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy jednoznacznie określa termin, w którym należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Regulacja ta nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Jest to termin zawity, dlatego jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia. Oddalając skargę M. S. na decyzje organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, powinno być ustalone i wypłacone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Trafnie więc obydwa orzekające w sprawie organy podkreśliły, że termin ten ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu. Skoro wniosek o odszkodowanie za działki nr 4376 i nr 3760/1, zajęte pod drogę gminną, M. S. wniosła do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach dopiero w dniu 9 listopada 2011 r., kiedy to jej roszczenie już wygasło, to prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że M. S. nie złożyła wniosku w ustawowym terminie. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 powołanej ustawy, dlatego brak jest podstaw do ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy powstała wątpliwość prawna, czy ograniczenie w czasie możliwości złożenia przez byłego właściciela wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i określenie daty wygaśnięcia tego roszczenia przy jednoczesnym braku ustawowego określenia terminu do wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i zasadą równości obywateli wobec prawa. Kwestia ta została jednak rozstrzygnięta powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten ma walor powszechnie wiążący, co oznacza, że musiał go wziąć pod uwagę również Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie. Także w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny stwierdził zgodność z Konstytucją art. 73 powołanej ustawy. Przepis ten był też już wcześniej kilkakrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99; wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02; wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07; wyrok TK z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07). Postępowania te miały różny zakres i przedmiot kontroli, jednakże w żadnym z nich nie została podważona konstytucyjność kontrolowanych przez Trybunał norm prawnych. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 21/13, M. S. zarzuciła naruszenie art. 64 i art 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie normy art. 73 ust 1 ustawy w sytuacji, gdy art. 73 ust 1,2, 4, i 5 ustawy jest w całości sprzeczny z powołanymi normami Konstytucji RP - zasadą ochrony prawa własności i zasadą demokratycznego państwa prawnego albowiem dopuszcza możliwość wywłaszczenia ex lege bez jednoczesnego powiązania doręczenia stronie decyzji deklaratoryjnej bądź konstytutywnej z początkiem biegu terminu do żądania przez stronę odszkodowania, co w konsekwencji prowadzi do możliwości wywłaszczenia strony bez odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że gdyby przyjąć, iż skarżąca rzeczywiście została wywłaszczona ex lege powołanym wyżej przepisem ustawy, to w sposób rażący naruszono ww. normy konstytucyjne. Przepis art. 73 ust 1 ustawy zakłada bowiem wywłaszczenie z mocy ustawy, a nie konstytutywną decyzją administracyjną. Oczywiście organ administracyjny wydaje akt deklaratoryjny, który jest podstawą wpisu do księgi wieczystej, przy czym ustawa nie przewiduje jakiegokolwiek terminu wydania tego aktu deklaratoryjnego i w konsekwencji poinformowania strony o stanie prawnym jej nieruchomości, a jedynie ogranicza czasowo termin do ubiegania się o odszkodowanie do lat 5. Do dnia [...] marca 2012 r., w którym Wojewoda Śląski wydał deklaratoryjną decyzję o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W. własności udziału w wysokości 1/3 części przedmiotowej nieruchomości, skarżąca nie znała sytuacji prawnej tej nieruchomości. Oczywiste zatem jest, że nie mogła skorzystać z przysługującego prawa do odszkodowania ograniczonego terminem pięcioletnim, bo po prostu nie wiedziała jaki jest stan prawny nieruchomości. Poważną wadą legislacyjną art. 73 powołanej ustawy jest, iż z jednej strony ogranicza on pięcioletnim terminem zawitym prawo strony do domagania się (złożenia wniosku) odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od dnia wejścia w życie ustawy, a z drugiej strony nie wymaga od organów administracji publicznej wydania aktu konstytutywnego i nie nakłada także żadnego obowiązku wydania aktu deklaratoryjnego (także w określonym terminie). O zgodności tego przepisu z normami konstytucyjnymi można by mówić jedynie wówczas, gdyby termin pięcioletni do domagania się odszkodowania - wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego - był liczony od dnia doręczenia konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Aktualny stan prawny prowadzi zaś do poważnego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Oczywiste jest bowiem, iż nie było w interesie organów administracji publicznej informowanie o stanie prawnym wywłaszczonych nieruchomości przed upływem ww. terminu pięcioletniego, aby osoby uprawnione nie zdążyły złożyć stosownych wniosków o odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że odszkodowanie za odebranie na rzecz podmiotów publicznoprawnych prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r., które były dotychczas zajęte pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W powołanym przepisie jednoznacznie zatem wskazano, że wniosek o odszkodowanie należało złożyć w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przypisanie przez ustawodawcę upływowi tego terminu skutku wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego wyklucza dopuszczalność ustalania odszkodowania na wniosek złożony po upływie tego terminu. Nie można bowiem skutecznie ubiegać się po upływie tego terminu o ustalenie odszkodowania, skoro ustawodawca wygasił dopuszczalność skorzystania z tego uprawnienia po upływie powołanego terminu. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił trafność rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie, jako spełniających warunki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 4. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek w skardze kasacyjnej zarzucono niezgodność z przepisami Konstytucji RP art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to przepisem poddanym w niniejszej sprawie wykładni i następnie zastosowaniu przez organy administracji oraz przez Sąd pierwszej instancji jest art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Temu zaś przepisowi nie można skutecznie zarzucić podniesionej w skardze kasacyjnej niezgodności ze wskazanymi w tej skardze przepisami Konstytucji RP. W tym zakresie wypowiedział się już bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, stwierdzając, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Również w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...), w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto, w wyroku z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 190 ust. 1 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wynika zaś, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane m.in. w przedmiocie zgodności ustaw z Konstytucją mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że zarówno organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie są związane oceną konstytucyjności wyrażoną w powołanych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, dlatego nie jest dopuszczalne ponowne rozważanie tej oceny w zakresie objętym powołanymi orzeczeniami. Należy podkreślić, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało w pełni podzielone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 3 czerwca 2014 r., Nr 33081/11 (http://www.echr.coe.int.) W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.