VI SA/Wa 423/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie terminu zakończenia negocjacji warunków współpracy w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej organem) postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. roku nr [...] postanowił określić na dzień [...] października 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu [...] sierpnia 2012 r. wraz z doręczeniem X. wniosku P. o zawarcie aneksu do Umowy, dotyczących zmiany Umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej X. Organ działał na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej "P.") z dnia [...] września 2012 r. o wydanie postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. a X. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej "X.") dotyczących zmiany umowy w sprawie warunków współpracy i zasad rozliczeń z dnia [...] września 2001 r. (zwanej dalej "Umową"), zawartej pomiędzy X. a P., W zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. zgodnie z projektem aneksu załączonym do ww. wniosku, Ustalono, że pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. P. wystąpiła co X. z wnioskiem o zmianę Umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej X. P. do pisma załączyła projekt aneksu do Umowy oraz wyraziła gotowość prowadzenia negocjacji z X. Pismem z dnia [...] września 2012 r. P., na podstawie art. 61 §1 kpa w związku z art. 27 ust. 1 Pt, zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wydanie postanowienia określającego na dzień września 2012 r. termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. a X., dotyczących zmiany Umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej X., zgodnie z projektem aneksu załączonym do ww. wniosku. Organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] września 2012 r. postępowania w sprawie wydania postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. a X., dotyczących zmiany Umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej X. zgodnie z załączonym do wniosku projektem aneksu oraz zwrócił się do P. o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku P. w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zdaniem organu stan faktyczny stanowi realizację hipotezy normy zawartej w art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 Pt i daje podstawę Prezesowi UKE do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie co nie ingeruje w spór toczący się między stronami. Wskazał, że negocjacje toczą się w przedmiocie rozliczeń międzyoperatorskich, a zatem dotyczą kwestii zasadniczych we współpracy międzyoperatorskiej. Jego zdaniem określenie terminu zakończenia negocjacji zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w zakresie zmiany określonych w Umowie stawek za zakańczanie: połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej X. lub do rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej. Określając termin zakończenia negocjacji Prezes UKE wskazał, że wziął pod uwagę stopień zaawansowania negocjacji uznając, że okres do prowadzenia negocjacji, który rozpoczął się wraz z doręczeniem wniosku P. do X. w dniu [...] sierpnia 2012 r., a który, na podstawie niniejszego postanowienia, kończy się w dniu [...] października 2012 r. jest wystarczający, by strony mogły pozytywnie zakończyć negocjacje. Organ nie pouczył o środkach zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Zrzucił naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne w zw. z motywem 5 i 6 dyrektywy w sprawie dostępu do sieci łączności e ektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dalej: "dyrektywa o dostępie") poprzez: a. podjęcie przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia bez uwzględnienia okoliczności, iż zakończenie negocjacji w sprawia zmiany umowy o połączeniu sieci w skróconym terminie nie wywoła skutku w postaci wdrożenia odpowiednich zmian umowy przed upływem ustawowego terminu dziewięćdziesięciu dni, o którym mowa w art. 27 ust. 2 upt, oraz: b. podjęcie przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia bez uwzględnienia wynikającego z przepisów prawa unijnego nakazu zapewnienia priorytetu negocjacjom handlowym między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz nakazu ograniczenia władczych ingerencji krajowego organu regulacyjnego w sferę ich swobodnej działalności gospodarczej do sytuacji wyjątkowych. W jego ocenie, postanowienie określające termin zakończenia pomiędzy stronami negocjacji w zakresie zmiany umowy o połączeniu sieci jest orzeczeniem zaskarżalnym co zostało potwierdzone najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawa dotycząca P., II GSK 246/10), w którym wyrażono stanowczy pogląd o zaskarżalności tego rodzaju postanowienia, wprost negujący dotychczasową, przeciwną praktykę sądów w powyższym zakresie. Ponadto wskazuje, że postanowienie określające termin zakończenia negocjacji samoistnie wywiera wpływ na przebieg rozmów biznesowych pomiędzy stronami, dynamizując ten proces, a niejednokrotnie prowadząc do przyjęcia przez strony rozwiązań mniej korzystnych niż wynikałyby ze swobodnych negocjacji, co jest motywowane zamiarem uniknięcia ingerencji organu. Nadto wskazuje, że treści Postanowienia brakuje oznaczenia daty wydania a Postanowienie zostało doręczone X. w dniu [...] października 2012 r., podczas gdy termin zakończenia negocjacji został ustalony przez Organ na dzień [...] października 2012 r. Z tej okoliczności, zdaniem X. wynika, że Prezes UKE, wydając postanowienie, w istocie nie zmierzał do usprawnienia przebiegu negocjacji i przyczynienia się do "przyspieszenia" dokonania ustaleń w ich ramach, gdyż byłoby to niemożliwe w tak krótkim horyzoncie czasowym. Powołując się na ideę sektorowej regulacji wspólnotowe ramach otwartego i konkurencyjnego rynku wskazał, że jego zdaniem nie powinny istnieć ograniczenia, które uniemożliwiałyby przedsiębiorstwom negocjowanie pomiędzy sobą porozumień, w tym porozumień transgranicznych, dotyczących dostępu i wzajemnych połączeń, stosownie do reguł konkurencji, przewidziane w Traktacie. Wobec powyższego wnosił jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. roku określające na dzień [...] października 2012 r. termin zakończenia negocjacji. Przed przystąpieniem do przedstawienia powodów, które legły u podstaw podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że kwestia określenia terminu zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym stanowi sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 P.t. jest bowiem władczym rozstrzygnięciem organu regulacyjnego o terminie zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, a wobec tego, że na etapie jego wydawania nie toczy się żadne inne postępowanie administracyjne, zdaniem Sądu nie ma ono charakteru wpadkowego, lecz rozstrzyga sprawę co do istoty. Zatem mieści się ono w katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że stanowisko to jest wyrażone w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 246/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przesądził, że na postanowienia wydane na podstawie art. 27 ust. 1 P.t. służy skarga do sądu administracyjnego). Stosownie do art. 27 ust. 1 P.t. Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.t. Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 i 2b, biorąc pod uwagę następujące kryteria: 1) interes użytkowników sieci telekomunikacyjnych; 2) obowiązki nałożone na przedsiębiorców telekomunikacyjnych; 2a) rozwój nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym promowanie efektywnego inwestowania w dziedzinie infrastruktury oraz technologii innowacyjnych; 3) promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych; 4) charakter zaistniałych kwestii spornych oraz praktyczną możliwość wdrożenia rozwiązań dotyczących technicznych i ekonomicznych aspektów dostępu telekomunikacyjnego, zarówno zaproponowanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących stronami negocjacji, jak też mogących stanowić rozwiązania alternatywne; 5) zapewnienie: a) integralności sieci oraz interoperacyjności usług, b) niedyskryminujących warunków dostępu telekomunikacyjnego, c) rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych; 6) pozycje rynkowe przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których sieci są łączone; 7) interes publiczny, w tym ochronę środowiska; 8) utrzymanie ciągłości świadczenia usługi powszechnej. 2. Prezes UKE podejmuje decyzję o zapewnieniu podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8, dostępu telekomunikacyjnego w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 i 2b, biorąc pod uwagę kryteria, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, pkt 5 lit. a i c oraz pkt 6-8, oraz potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także specyficzny charakter zadań wykonywanych przez te podmioty. 3. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci może zawierać postanowienia, o których mowa w art. 31 ust. 2 i 3. 4. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją. 5. W przypadku zawarcia przez zainteresowane strony umowy o dostępie telekomunikacyjnym, decyzja o dostępie telekomunikacyjnym wygasa z mocy prawa w części objętej umową. 6. Decyzja o dostępie telekomunikacyjnym może zostać zmieniona przez Prezesa UKE na wniosek każdej ze stron, której ona dotyczy, lub z urzędu, w przypadkach uzasadnionych potrzebą zapewnienia ochrony interesów użytkowników końcowych, skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług. 7. W sprawach dochodzenia roszczeń majątkowych, z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków wynikających z decyzji o dostępie telekomunikacyjnym, właściwa jest droga postępowania sądowego. 8. Prezes UKE wydaje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym obejmującą wszystkie ustalenia niezbędne do zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, jeżeli jedną ze stron jest przedsiębiorca telekomunikacyjny, na którego został nałożony obowiązek na podstawie art. 34 i art. 45. W myśl art. 30 ust. 1 P.t. do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy art. 26-28 i 33. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Prezes UKE określając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 P.t. termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami dotyczących zmiany warunków współpracy naruszył prawo przez błędne ich zastosowanie. Doręczenie skarżącemu postanowienia w dniu [...] października 2012 r., podczas gdy termin zakończenia negocjacji został ustalony przez Organ na dzień [...] października 2012 r. powoduje faktyczną niemożność jego wykonania. Podpisanie Aneksu do umowy nie jest możliwe nawet w sytuacji gdyby negocjacje zakończyłyby się bez ingerencji organu administracji. Mogło stworzyć możliwość złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 upt, to jest wniosku o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy. Innymi słowy, przedmiotowe rozstrzygnięcie - potencjalnie - utworzyło perspektywę władczej ingerencji Organu w sferę stosunku prawnego między stronami. Wobec powyższego organ weźnie pod uwagę stanowiko sądu i wyda stosowne na ten czas orzeczenie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.