II GSK 246/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1696/09 w sprawie ze skargi P. T. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1696/09, odrzucił skargę P. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: P.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umowy o połączeniu sieci. Sąd stwierdził, że w świetle art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), na postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: Pt), dotyczące wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umowy o połączeniu sieci nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w ustawie Prawo telekomunikacyjne brak jest wyraźnego przepisu, z którego wynikałaby możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. W związku z tym nie można zaliczyć tego rodzaju postanowienia do kategorii postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jako wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie, o którym mowa w art. 27 ust. 1 Pt nie jest także, zdaniem Sądu, postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko wyrażane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, uznał że nie jest to również postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, gdyż nie dotyczy samodzielnej kwestii i nie rozstrzyga o istocie autonomicznej sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że gdyby ustawodawca przewidywał sądową kontrolę postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej, to uregulowałby tę kwestię formułując wyraźny przepis, tak jak miało to miejsce w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne). Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe okoliczności uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. T. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: "Czy art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dyrektywa Ramowa) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 Dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (Dyrektywa o Dostępie) zapewnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawo zaskarżenia postanowienia krajowego organu regulacyjnego, określającego termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, do niezależnego organu odwoławczego, który może być sądem." Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dyrektywa Ramowa) w związku z art. 27 ust. 1 Pt, polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi P. na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postanowienie Prezesa UKE wydane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt, nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i jako takie nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 Pt przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu określające termin zakończenia negocjacji nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że sprawa terminu negocjacji ma charakter samoistny i nie stanowi jedynie rozstrzygnięcia kwestii wynikających w toku postępowania. Postanowienia wydawane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt są postanowieniami kończącymi sprawę co do istoty, a w konsekwencji podlegają kontroli sądowej w trybie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem P., administracyjne ustalenie terminu zakończenia negocjacji ma z natury charakter incydentalny i przejściowy, ale stanowi sprawę samodzielną, gdyż akt administracyjny władczo ogranicza swobodę kontraktową stron, co miało miejsce w stanie faktycznym będącym podstawą skargi do WSA. Postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt w większości przypadków nie prowadzi do dalszych interwencji administracyjnych. W sytuacji, gdy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zawrą lub zmienią umowę w określonym w niej terminie, nie będzie konieczności wydania decyzji zmieniającej stosunki cywilnoprawne między nimi. Według skarżącej, w takim wypadku, odmowa prawa skargi do sądu administracyjnego prowadziłaby do sytuacji, w której rozstrzygniecie administracyjne nakładające na przedsiębiorców telekomunikacyjnych określone obowiązki, nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że skarżąca równolegle ze złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie Prezesa UKE z 16 kwietnia 2009 r., wniosła do Sądu Okręgowego w W. – sądu ochrony konkurencji i konsumentów zażalenie na to postanowienie. Sąd Okręgowy w W. – sąd ochrony konkurencji i konsumentów postanowieniem z 29 kwietnia 2010 r. odrzucił zażalenie P., a Sąd Apelacyjny w W. postanowieniem z 30 września 2010 r. oddalił zażalenie wniesione przez P. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając treść art. 58 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, podlegało uchyleniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, wyrażanego również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (między innymi w wyrokach NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt II GSK 232/05, z 25 października 2005 r., sygn. akt II GSK 197/05 i sygn. akt II GSK 200/05 oraz z 10 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 275/05), że postanowienie Prezesa UKE określające, na podstawie art. 27 ust. 1 Pt, termin zakończenia negocjacji o zawarcie lub zmianę umowy o dostępie telekomunikacyjnym nie dotyczy samodzielnej kwestii i nie rozstrzyga o istocie autonomicznej sprawy. Sprawą tą, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2005 r., sygn. akt II GSK 197/05, jest zawarcie lub zmiana umowy cywilnoprawnej między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt ma charakter wpadkowy i stanowi element postępowania, którego istotą jest zawarcie lub zmiana umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Zgodnie z poglądem przedstawianym we wspomnianych orzeczeniach, postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt nie mieści się w katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia poglądu przeciwnego. Należy bowiem podzielić stanowisko St. Piątka wyrażone w glosie do powoływanego już wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 197/05 (OSP 2006, z. 9, poz. 104), że "Administracyjne ustalenie terminu zakończenia negocjacji ma z natury charakter incydentalny i przejściowy, ale stanowi sprawę samodzielną, gdyż akt administracyjny władczo ogranicza swobodę kontraktową stron." Autor zwrócił uwagę, że w przypadku gdy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zakończą negocjacje i zawrą umowę w terminie, omawiane rozstrzygnięcie może być jedynym władczym wkroczeniem organu regulacyjnego w proces kształtowania stosunku umownego. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że postanowienie podejmowane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt stanowi jedynie rozstrzygnięcie kwestii wynikających w toku postępowania, zwłaszcza gdy się zważy, że na tym etapie nie toczy się żadne inne postępowanie w sprawie administracyjnej, w którym etapem mogłoby być postanowienie określające termin zakończenia negocjacji. Waloru sprawy administracyjnej nie ma z pewnością zawarcie umowy cywilnoprawnej przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a co za tym idzie władcze rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, podjęte na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 27 ust. 1 Pt) nie może rozstrzygać kwestii incydentalnej w takiej sprawie. O charakterze postanowienia w sprawie określenia terminu zakończenia negocjacji nie przesądza także możliwość wszczęcia w przyszłości postępowania w sprawie dostępu telekomunikacyjnego. Postanowienia wydanego na podstawie art. 27 ust. 1 Pt nie można bowiem traktować jako etapu postępowania w sprawie dostępu telekomunikacyjnego, skoro jego wszczęcie następuje na wniosek strony złożony w przypadkach określonych w art. 27 ust. 2 Pt, które niewątpliwie mogą zaistnieć dopiero po określeniu terminu zakończenia negocjacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, mając na względzie stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), że przepis art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.