I OSK 264/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2015/12 w sprawie ze skargi J.K. i J.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Skargę kasacyjną wniesiono od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2015/12, który po rozpatrzeniu spraw ze skarg J. K. oraz J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddalił skargi. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji, stosując art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884, ze zm.), przywoływanego dalej jako rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), powoływanej dalej jako kpa, nakazał J. K. i J. K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr 10 przy ul. R. w Warszawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że J. K. i J. K. zajmują lokal bez tytułu prawnego, ponieważ nie są i nigdy nie byli funkcjonariuszami Policji, nie są uprawnieni do policyjnej renty rodzinnej, co obliguje do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy. J. K. i J. K. powyższą decyzję uczynili przedmiotem odwołań do Komendanta Głównego Policji podnosząc, że organ nie przedstawił im żadnej oferty przeniesienia się do lokalu zastępczego czy socjalnego. Zaznaczyli, że z uwagi na złą sytuację finansową nie są w stanie ponieść kosztów wynajmu lokalu, ani zakupu mieszkania na wolnym rynku. Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony ówczesnemu funkcjonariuszowi Urzędu ds. Bezpieczeństwa Publicznego – T. K. – na podstawie przydziału mieszkania pracowniczego z dnia 1 czerwca 1951 r. Do zamieszkiwania zostali uprawnieni I. K. – żona, dzieci: J., K., W. oraz B.G. – teściowa. T. K. zmarł w dniu 12 listopada 1983 r. W chwili obecnej w przedmiotowym lokalu zamieszkują J. K. i jego syn J. K.. Okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu lokali mieszkalnych i tymczasowej kwatery, zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1-8, art. 95 ust. 3 pkt 1-3 ww. ustawy o Policji oraz w przepisach szczególnych § 13 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego, w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 95 ust. 4 ustawy). Brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia. Tytuł prawny do zasiedlenia takiego lokalu stanowi albo decyzja administracyjna o jego przydziale lub legitymowanie się uprawnieniami do jego zajmowania, wynikającymi z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), tj. posiadanie uprawnień do emerytury policyjnej lub renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo też był emerytem, ewentualnie rencistą policyjnym. Natomiast fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu nie świadczy o posiadaniu tytułu prawnego do jego zajmowania. Tytułu takiego nie stanowi również ponoszenie opłat za eksploatację lokalu. J. K. i J. K. nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr 10 przy ul. R. w Warszawie. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. K. i J. K. wnieśli o jej uchylenie. J. K. wskazał na swój wiek – 65 lat – i niską emeryturę, która uniemożliwia mu zakup mieszkania na rynku nieruchomości, natomiast J. K. powołał się na związek z organami będącymi w strukturach MSWiA, albowiem w 1988 r. w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 31 sierpnia był pracownikiem Ośrodka Wczasowego MSW w Pomiechówku. Ponadto, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. skarżący podnieśli, że w 1983 r. nie zgodzili się na proponowany lokal zastępczy, gdyż był on za mały dla potrzeb całej rodziny. Wskazali, że jako spadkobiercy, wcześniej stale zamieszkujący z T. K., aż do chwili jego śmierci, mają prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu i gdyby lokal ten został przekazany przez Policję Dzielnicy Wola, korzystaliby z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. zarządził połączenie spraw ze skarg J. K. i J. K., celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a wyrokiem z tego samego dnia, sygn. akt II SA/Wa 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika J. K.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2244/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że WSA w Warszawie rozstrzygał w dwóch sprawach ze skarg J. K. i J. K., natomiast w sentencji orzeczenia określił, że oddala skargę, zaś w jego uzasadnieniu podał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA, tego rodzaju uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem po połączeniu spraw ze skarg nie utraciły one swej odrębności, co obligowało Sąd I instancji do wydania rozstrzygnięcia co do każdej z nich. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 306/11 została nadana nowa sygnatura akt II SA/Wa 2015/12. W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2013 r., będącym załącznikiem do protokołu rozprawy z dnia 17 czerwca 2013 r., pełnomocnik J. K. zarzucił naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie, że J. K. w okresie od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 31 sierpnia 1988 r. był pracownikiem Ośrodka Wczasowego MSW w Pomiechówku, a także, że zarówno J. K., jak i J. K. w 1983 r. zaproponowano lokal zastępczy, czym potwierdzono ich tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr 10 przy ul. R. w Warszawie. W tym kontekście pełnomocnik J. K. podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 czerwca 2013 r. stwierdził, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę (ust. 2). W myśl art. 89 tej ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że do lokalu nr 10 przy ul. R. w Warszawie posiadał prawo T. K., któremu lokal ten został przydzielony. Po jego śmierci i śmierci jego żony, obecnie w przedmiotowym lokalu pozostaje syn funkcjonariusza – J. K. i J. K. – wnuk funkcjonariusza, a syn J. K.. Żaden z nich nie posiada jednak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, w rozumieniu art. 89 ww. ustawy, ani nie posiada prawa do jego zajmowania, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jak również nie legitymuje się uprawnieniami do jego zajmowania, wynikającymi z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Żaden z nich nie jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej (art. 88 ust. 1 ustawy), żaden nie posiada decyzji administracyjnej o przydziale przedmiotowego lokalu (czym innym jest uprawnienie do lokalu przyznawane na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy, którego to uprawnienia obaj skarżący nigdy nie posiadali, a czym innym uwzględnienie danej osoby przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 pkt 2 ustawy) i żaden nie posiada uprawnień do emerytury policyjnej lub renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Jest to o tyle istotne, że art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) przyznaje prawo do zajmowania mieszkań pozostających w dyspozycji organów Policji, poza policjantami w służbie stałej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Następnie Sąd I instancji wywodził, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu. Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego – wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentował dalej, że okoliczności, na które powołują się obaj skarżący, nie mogą mieć w sprawie znaczenia prawnego, gdyż ani zła sytuacja materialna, ani wiek J. K., ani też fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu nie świadczą o posiadaniu przez nich tytułu prawnego do jego zajmowania. Tytułu takiego nie stanowi także ponoszenie opłat za eksploatację lokalu, jak również nie świadczy o jego istnieniu to, że J. K. w okresie od 1 czerwca 1988 r. do 31 sierpnia 1988 r. był pracownikiem Ośrodka Wczasowego MSW w Pomiechówku. Tytułu prawnego do spornego lokalu nie stanowi także fakt, że zarówno J. K., jak i J. K. w 1983 r. zaproponowano lokal zastępczy. Lokal mieszkalny nr 10 przy ul. R. w Warszawie pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, toteż w zakresie jego przydziału, jak i zamieszkiwania, w tym bez tytułu prawnego, zastosowanie mają przepisy ustawy o Policji. Powoływanie się na względy słusznościowe, czy też wynikające z zasad współżycia społecznego, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Tym samym nie mogą mieć również znaczenia wyłączone w takim przypadku zasady najmu lokali wynikające z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), powoływanej dalej jako kc w szczególności z przepisu art. 691 kc, oraz wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. K. zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3, w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym, w tym do zarzutów podniesionych wobec decyzji organu administracji i nieprzedstawienie ich oceny, d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Ponadto - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 3 pkt 3, w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi co do istoty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że podnosił w toku postępowania zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, wskazując na to, że: skarżącemu zaproponowano mieszkanie zastępcze, potwierdzony został jego tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, jak również, iż skarżący był w 1988 r. pracownikiem jednostki podległej ministerstwu spraw wewnętrznych, które doprowadziły do powyższych naruszeń, jednak Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że powoływanie się na względy słusznościowe czy wynikające z zasad współżycia społecznego nie może być skuteczne. Wywodził, że działanie organu polegające na oferowaniu skarżącemu mieszkania zastępczego, niepodejmowaniu dalszych kroków w odniesieniu do mieszkania przez kilkadziesiąt lat, a następnie żądanie opróżnienia lokalu podważa zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej w rozumieniu art. 8 kpa. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji zastosował art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 95 ust. 4 ustawy, co było konsekwencją nieznajdującego oparcia w zgromadzonym materiale przyjęcia, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu. W ocenie skarżącego, powołane przez organ przepisy prawa materialnego wyznaczają krąg osób uprawnionych do przydziału lokalu, mając jedynie zastosowanie przy przydziale danego mieszkania. Przepisy ustawy o Policji nie wskazują jednak wyraźnie, kto nie jest uprawniony do zajmowania takiego lokalu mieszkalnego. Istnienie tytułu prawnego do lokalu zarówno skarżącego J. K., jak i skarżącego J. K. zostało potwierdzone poprzez zaproponowanie im lokalu zastępczego i z tego względu nie mógł w niniejszej sprawie być zastosowany art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Wydanie wobec skarżącego decyzji o opróżnieniu lokalu skarżący kasacyjnie ocenił jako sprzeczne z zasadą ochrony praw nabytych, powołując się na orzecznictwo TK dotyczące zasad: lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych i wywodząc, że zasady te chronią usprawiedliwione i racjonalne oczekiwania skarżącego, związane z wieloletnim zajmowaniem lokalu mieszkalnego, co do którego przez wiele lat nie były podejmowane czynności w celu jego opróżnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 powoływanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Zakwestionowanemu w skardze kasacyjnej art. 1 tego aktu należy przypisać charakter przepisu ustrojowego, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podobnie rzecz się przedstawia z art. 3 tej ustawy stanowiącym, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Zarzut taki mógłby dotyczyć sytuacji, gdyby sąd uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonego aktu bądź wykroczył poza zakreślone tymi przepisami granice sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Żaden z nich nie zawiera jednak wzorca, według którego ta kontrola ma być wykonywana (poza tym, że dotyczy ona wyłącznie legalności aktów). Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem sadowej kontroli nie powoduje, że którykolwiek z wymienionych wyżej przepisów został naruszony. Sąd I instancji przepisów tych nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę na decyzję i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie. Z tego względu niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przepisów. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zawarte są one w P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie w kolejnym zarzucie podniósł naruszenie innego przepisu ustrojowego, jakim jest art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (czemu Sąd I instancji nie uchybił rozpoznając sprawę mieszczącą się w jego kognicji), łącząc go z naruszeniem art. 151 P.p.s.a., przez wadliwe uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej w dalszej kolejności formułuje inne zarzuty, wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasady przydzielania i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów zostały szczegółowo uregulowane w powoływanych wyżej przepisach, tj. w rozdziale 8 ustawy o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że relewantne w sprawie przepisy stanowią regulację szczególną, do której nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych uregulowane w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Osoby wskazane w art. 89 ustawy, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego posiadanego przez policjanta. Po śmierci funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego, któremu przydzielono lokal mieszkalny, prawo do jego zajmowania również jest pochodne, bowiem przysługuje członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym (art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Katalog przyczyn, których wystąpienie uzasadnia wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zawarty został w art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji. Jedną z okoliczności uzasadniających wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego jest natomiast zajmowanie tego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego (art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy). Przepis ten stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego przez zobowiązanego. Wbrew zarzutom wyrażonym w skardze kasacyjnej istnieje zatem prawna korelacja między art. 89 ustawy, formułującym katalog osób uprawnionych do przyznania lokalu, a oceną czy osoba zajmująca lokal może skutecznie powołać się na uprawnienie do jego zajmowania, w kontekście obowiązku jego opróżnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał jakikolwiek tytuł prawny uprawniający go do zajmowania lokalu mieszkalnego, co słusznie ocenił organ, a Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zaaprobował to rozstrzygnięcie, mając ku temu uzasadnione podstawy. Odmiennej interpretacji nie mogą bowiem uzasadniać okoliczności wskazywane przez skarżącego kasacyjnie, w postaci świadczenia pracy przez J. K. w okresie od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 31 sierpnia 1988 r. jako pracownika Ośrodka Wczasowego MSW w Pomiechówku. Ten stan rzeczy nie odpowiada bowiem żadnej z wymienionych ustawowo podstaw prawnych do zajmowania lokalu. Nie jest również zasadne twierdzenie, iż okoliczność, że J. K. i J. K. w 1983 r. zaproponowano lokal zastępczy miałaby potwierdzić ich tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr 10 przy ul. R. w Warszawie, bowiem sytuacja ta nie mieści się w przesłankach uprawniających do zajmowania lokalu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje zarzutu naruszenia w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. art. 95 ust. 3 pkt 3, w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie, za usprawiedliwiony. Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 3 § 1, w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku odpowiada co do zasady wzorcowi określonemu w tym przepisie. Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów skarżącego w ramach prezentowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Nieodniesienie się natomiast do wszystkich zarzutów skargi podniesione w ramach kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., samo w sobie nie świadczy o takiej wadliwości zaskarżonego wyroku, która nakazywałaby uwzględnienie wniesionego środka zaskarżenia. Trzeba przypomnieć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wymagane przez ten przepis elementy oraz wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów, co świadczy o prawidłowym zastosowaniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zasługuje ponadto na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co – w ocenie skarżącego kasacyjnie - błędnie doprowadziło do oddalenia skargi. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie były boweim sporne, a polemika między stronami dotyczyła właściwej kwalifikacji prawnej tych faktów. Z kolei podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, z uwagi na brak wskazania okoliczności, które nie byłyby dostrzeżone przez organ. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności, ograniczając się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12, CBOSA). W związku z powyższym kolejny zarzut wyartykułowany w skardze kasacyjnej ogniskujący się wokół naruszenia zasad: lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych, jako niepowiązany z konkretnymi przepisami prawnymi, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpatrzyć jedynie w kontekście innych zarzutów kasacyjnych, stwierdzając, iż brak jest przesłanek do uznania, że zachodzą w sprawie takie okoliczności, które pozwalałyby na uznanie, że można wywodzić te zasady w stanie sprawy, przy braku tytułu prawnego do zajmowania lokalu, czyniąc niemożliwym skuteczne powołanie się na nie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.