II GSK 2136/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Krystyna Anna Stec Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. C. B. i R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 162/13 w sprawie ze skargi U. T. im. K. P. w R. na decyzję N. C. B. i R. z dnia 28 listopada 2012 r. nr 143/2012 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od U. T. im. K. P. w R. na rzecz N. C. B. i R. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. w R. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 3) orzekł o kosztach postępowania. I. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. U. w R (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w dniu 12 listopada 2012 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu zatytułowanego "...". Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie ustalił Regulamin II Konkursu w ramach Programu, stosownie do art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 96, poz. 616 ze zm., zwanej "ustawą o NCBiR"). Zgodnie z Załącznikiem nr 4 do Regulaminu, rekomendowane do dofinansowania mogły być tylko te wnioski, które uzyskały w każdym z kryterium oceny merytorycznej minimalną liczbę punktów wymaganą dla danego kryterium, przy jednoczesnym spełnieniu warunku uzyskania średniej z ocen wyższej lub równiej 20 pkt. Próg finansowania dla ścieżki programowej In-Tech został ustalony na poziomie 30,50 pkt na 40 możliwych. Pierwszy ekspert oceniając projekt Wnioskodawcy, ocenił projekt na 1 punkt, przydzielony w 5 kryterium. Drugi ekspert uznał, że projekt spełnia warunki rekomendowania do dofinansowania, bowiem ocena projektu w każdym kryterium osiągnęła wyznaczoną wartość progową oraz sumaryczna ocena była większa (lub równa) 20 punktów. Projekt uzyskał łącznie 22 punkty. Zasadnicza różnica w ocenach przyznanych przez recenzentów w kryterium 1 (wartość naukowa projektu) oraz w kryterium 3 (dorobek wykonawców) stanowiła podstawę do poddania wniosku o dofinansowanie ocenie przez trzeciego niezależnego eksperta zewnętrznego. W trzeciej recenzji projekt został oceniony na 11 punktów, a więc nie uzyskał oceny łącznej co najmniej 20 punktów oraz w każdym kryterium oceny nie osiągnęły wyznaczonej wartości. Zgodnie z Regulaminem konkursu, w przypadku oceny projektu przez trzech ekspertów jego końcową ocenę stanowi średnia ocen uzyskana ze wszystkich trzech recenzji. W rezultacie wniosek skarżącego o dofinansowanie uzyskał końcową średnią ocenę merytoryczną 11,33 punktów. W związku z powyższą oceną projektu, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor") decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR, odmówił wnioskodawcy przyznania środków finansowych, powołując się na rozdział 4 punkt 6 ust. 1 Regulaminu tego konkursu. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy", "Komisja Odwoławcza"), wnosząc o powtórne rozpatrzenie wniosku i przyznanie środków finansowych ze względu na unikalną tematykę badawczą, powiązanie projektu z bezpieczeństwem ruchu pociągów oraz brak środków finansowych na obszar badawczy w tym zakresie. Po rozpoznania odwołania, Komisja Odwoławcza decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR, ponownie odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w odwołaniu skarżący nie zawarł wyczerpującego określenia zarzutów wobec treści decyzji lub recenzji. Odwołanie nie zawiera również jasnego zakresu żądania, a jedynie jest listą argumentów przemawiających za korzyściami wynikającymi z realizacji projektu. Nie zostały wskazane konkretne zarzuty w stosunku do recenzji sporządzonych w procesie oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku, natomiast procedura odwoławcza nie przewiduje możliwości uzupełniania złożonych wniosków, tym bardziej na etapie procedury odwoławczej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora, zarzucając Komisji Odwoławczej brak rozpoznania zarzutów odwołania oraz nierozważenie recenzji oceniających przedmiotowy projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd pierwszej instancji uznał, iż analizując przedmiotowe postępowanie administracyjne pod kątem zgodności z przepisami proceduralnymi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do odwołania skarżącego, twierdząc, iż brak było w nim postawionych konkretnych zarzutów wobec decyzji lub recenzji oraz że nie zawiera ono jasnego zakresu żądania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odwołanie jest mało precyzyjne i lakoniczne, jednak jest w nim zawarty wyraźny wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o dofinansowanie projektu, zgłoszonego do konkursu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wskazany został w odwołaniu przez skarżącego zakres żądania, w którym są również odniesienia merytoryczne, stanowiące polemikę i wyjaśnienia do zarzutów recenzji, np. skarżący kwestionował w odwołaniu recenzję ich projektu w zakresie posiadanych środków, wykształconej kadry naukowej. WSA w Warszawie zaznaczył, iż Komisja Odwoławcza, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR oraz punktem V podpunkt 2 Regulaminu konkursu, po wniesieniu odwołania ma termin 3 miesięcy na wydanie decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych, tak więc w tym terminie organ ponownie powinien ocenić wniosek w aspekcie zleconych 3 ekspertyz, a nie tylko ustosunkować się do zarzutów odwołania, jak to wynika z Regulaminu Komisji Odwoławczej, który nie powinien być sprzeczny z ww. aktami. W ocenie Sądu pierwszej instancji Komisja Odwoławcza powinna również rozważyć, przy ponownej ocenie wniosku, zasadność zlecenia przez Dyrektora przeprowadzenia zewnętrznego audytu w zakresie prawidłowości i rzetelności wykonywania zadań przez eksperta, który projekt ocenił tylko na 1 punkt (art. 38 ust. 6 ustawy o NCBiR). Dopiero ewentualna negatywna ocena tego eksperta dokonana na skutek zewnętrznego audytu może być podstawą do wyłączenia eksperta z postępowania w sprawie opiniowania przedmiotowego wniosku. II. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 619, z późn. zm.) - poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że określony w tym przepisie trzymiesięczny termin na rozpatrzenie odwołania obliguje organ do ponownej oceny wniosku, a nie tylko do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, podczas gdy przepis ten w żaden sposób nie wskazuje na czynności jakich powinien dokonać organ w terminie przeznaczonym na rozpatrzenie odwołania; - § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju - poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że pozostaje on w sprzeczności z art. 40 ust. 3 ustawy o NCBR oraz punktem V, podpunktem 2 Regulaminu Konkursu, a co za tym idzie niezastosowanie ww. regulacji, podczas gdy przedmiotowe dokumenty są ze sobą spójne tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, poprzez: - naruszenie art. 21 p.p.s.a. w zw. z art. 19 p.p.s.a., polegające na niepowiadomieniu przez członka składu orzekającego Sądu o mogącej istnieć po jego stronie okoliczności, która może wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności, a przez niewyłączenie sędziego, mimo mogącej istnieć uzasadnionej przesłanki co do jego wyłączenia, co mogło mieć istotny wpływ pa wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uczestniczenia w składzie orzekającym sędziego, który mógł okazać się nieobiektywny; - na ruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR, polegające na uchyleniu zgodnej z prawem Decyzji nr 143/2012 Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 28.11.2012 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli działalności organu oceniającego wniosek; - naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: - braku uzasadnienia prawnego co do przyjętego przez Sąd twierdzenia, iż w terminie trzymiesięcznym przysługującym Komisji Odwoławczej na rozpatrzenie odwołania, powinna ona dokonać ponownej oceny wniosku, a nie tylko ustosunkować się do zarzutów odwołania; - całkowitym braku uzasadnienia prawnego co do twierdzenia, iż Regulamin Komisji Odwoławczej pozostaje w sprzeczności z Regulaminem Konkursu oraz ustawą o NCBiR; - wadliwym wskazaniu co do dalszego postępowania, przez nakazanie organowi dokonania ponownej oceny wniosku; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w dacie pisania odwołania przez wnioskodawcę recenzje jego wniosku nie były dostępne w systemie OSF, podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek pozwalających na przyjęcie takiego stanu rzeczy, zwłaszcza że przed złożeniem odwołania wnioskodawca został poinformowany, iż recenzje są dostępne w systemie wyłącznie dla osoby zarejestrowanej jako tzw. Redaktor Główny wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator szczegółowo odniósł się do postawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, U. w R wniósł o jej oddalenie ewentualnie uchylenie wyroku w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania wobec naruszenia przez WSA w Warszawie art. 21 w zw. z art. 19 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 p.p.s.a. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna organu została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Celem uzasadnienia jest umożliwienie stronom i organowi, poprzez zawarte w nim motywy, wskazanie i przekonanie o słuszności rozstrzygnięcia podjętego w wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwić sądowi kasacyjnemu kontrolę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd pierwszej instancji, są trafne. Wymóg wskazania podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oznacza konieczność podania nie tylko jakie normy znajdują zastosowanie, ale i jaka jest ich interpretacja, mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał jako podstawę uwzględnienia skargi U. w R na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju – Komisji Odwoławczej Rady o odmowie przyznania środków finansowych – przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. 2010.96.616). W uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia tej podstawy prawnej – w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie odnosi się do przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR i nie wskazuje na czym polega naruszenie przez organ tego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, iż z przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR wynika, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W zaskarżonej decyzji organ pouczył stronę skarżącą o przysługującym jej prawie do złożenia skargi. Również Sąd I instancji nie wyjaśnił zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, dlaczego przyjął, iż Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR ma obowiązek ponownie ocenić wniosek, a nie jedynie w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarżący nie mógł zapoznać się z ekspertyzami pisząc odwołanie, albowiem nie były one udostępnione w systemie OSF. Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącą stronę na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym dostęp do ekspertyz był możliwy w terminie do złożenia odwołania. Wskazując na powyższe należy podnieść, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w sposób niejasny, przy braku wyjaśnienia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy podnieść, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące organowi zasadność zlecenia przeprowadzenia audytu zewnętrznego w zakresie prawidłowości i rzetelności wykonywania zadań przez eksperta, który ocenił projekt najniżej. Z uwagi na uchylenie zaskarżonego wyroku nie było konieczne wyjaśnianie okoliczności czy zachodziły podstawy do złożenia wniosku przez sędziego C. K. o wyłączenie od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 19 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zbada legalność zaskarżonej decyzji, mając na względzie wymogi wynikające z przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.