IV SA/Gl 712/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. stwierdził u S.C. chorobę zawodową w postaci pylicy górników kopalń, wymienioną w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U, Nr 105, poz. 869) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S.C. była zatrudniona w A S.A. Oddział KWK [...] w latach [...] i [...] jako sprzątaczka na powierzchni oraz w latach [...] jako maszynista rusztów stałych, ruchomych i przesiewaczy oraz maszynista maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w latach [...] w/wym. była narażona na działanie pyłu węgla kamiennego o poziomie pyłu respirabilnego od 0,9 do 2,8 mg/m³ przy zawartości wolnej SiO2 od 1,75 do 3,0%. Jednocześnie lekarze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych (WOMP) rozpoznali u niej z wysokim prawdopodobieństwem tą chorobę zawodową. Jak wynika z orzeczenia wskazanej placówki diagnostycznej podstawą rozpoznania pylicy były zmiany stwierdzone na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 r. W obrazie rtg płuc wykonanym w dniu [...] stwierdzono obecność zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy drobnoguzkowej ograniczonej. Na tej podstawie organ uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń węgla. W wyniku wniesionego odwołania przez pracodawcę - A S.A. Oddział KWK [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń, wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (IMPiZŚ), gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu z dnia [...] nie rozpoznali u niej choroby zawodowej - pylicy płuc, gdyż w pełnowymiarowych zdjęciach rtg klatki piersiowej z okresu od [...] do [...] nie wykazano obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie tej choroby zgodnie ze standardami Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 r. Jednocześnie lekarze podkreślili, iż w obrazie płuc brak jest wyraźnych zmian ogniskowych mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny oraz nie stwierdzili zaburzeń wentylacyjnych w badaniu spirometrycznym, jak też w badaniu gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie została wykazana niewydolność oddechowa. Na skutek wniesionej przez S.C. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/11 uchylił zaskarżona decyzję. Sąd podzielił ustalenia organów, iż S.C. w okresie zatrudnienia [...] na stanowisku maszynista rusztów stałych, ruchomych i przesiewaczy oraz maszynista maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni pracowała w warunkach narażenia na działanie pyłu węgla kamiennego o poziomach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy płuc górników kopalń węgla, wymienionej w pozycji 3.2 wykazu chorób zawodowych. Natomiast w ocenie Sądu organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań w kwestii rozbieżności wydanych w sprawie opinii jednostek orzeczniczych. W orzeczeniu WOMP w K. rozpoznano bowiem chorobę zawodową na podstawie obrazu rtg z dnia [...] i stwierdzono obecność zagęszczeń ogniskowych, które uznano za efekt oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy drobnoguzkowej ograniczonej. Natomiast z orzeczenia IMPiZŚ w S. wynika, iż odmiennie oceniono ten sam radiogram klatki piersiowej. Przy czym obu ocen dokonano według tych samych standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Rozbieżność ta nie została jednak wyjaśniona w opinii jednostki orzeczniczej drugiego szczebla, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał to za istotne, bowiem w badaniach dodatkowych ta sama jednostka (IMPiZŚ) zaznaczyła, iż płuca skarżącej są o wzmożonej przejrzystości i wykazują nieregularne zacienienia smużkowo-siateczkowe skupiające się w polach dolnych, przy czym wyraźnych zmian ogniskowych nie stwierdzono. Stąd też - zdaniem Sądu - orzeczenie Instytutu nie odpowiada wymaganiom określonym w treści art. 84 § 1 k.p.a. Jest ono bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie może służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za konieczne rozstrzygnięcie spornej kwestii oceny tego samego zdjęcia rtg z dnia [...]. Jednocześnie wskazał, że klasyfikacja pylic Międzynarodowego Biura Pracy, ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł zatem posługiwanie się tymi zaleceniami nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim. W konsekwencji, jak wskazał Sąd, powoływanie się na te zalecenia, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian stwierdzonych u badanego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań. Zdaniem Sądu, powyższy wymóg nie został w sprawie zachowany, co rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonego aktu. W ostateczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz wskazał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez zwrócenie się do placówki orzeczniczej (IMPiZŚ w S.) o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy są prawidłowe dotychczasowe ustalenia w zakresie stwierdzonych u skarżącej zmian chorobowych, w tym również różnic wynikających z już wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich oraz, czy schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych w pozycji 3/2 jako pylica górników kopalń węgla występuje u skarżącej czy też nie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń, wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 r. uzyskał orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u S.C. choroby zawodowej pylicy płuc. Orzeczenie to wydano w oparciu o ponowne badania podmiotowe, przedmiotowe, rtg płuc z dnia [...], badania gazometryczne i spirometryczne. Na tej podstawie uznano, że czynnik pod postacią pyłu kamienno węglowego występował w przekroczeniach normatywów higienicznych, natomiast brak jest widocznego efektu w narządzie krytycznym tj. płucach pod postacią zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Zalecono badania kontrolne w IMPiZŚ za rok. Ponadto organ odnosząc się do wniosku strony o powołanie innego biegłego spoza Poradni Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy wskazał, że w trakcie postępowania został wyczerpany II stopniowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik S.C. domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że o ile organ jest związany wnioskami płynącymi z opinii wydanych w trybie diagnostyczno-orzeczniczym określonym w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, to wnioski takie nie powinny być przyjmowane bezkrytycznie, jak to określono w wyroku WSA w Gliwicach, gdyż podlegają one weryfikacji na równi z innymi dowodami w sprawie. Wskazano, że w orzeczeniu z [...] nr [...] posłużono się zaświadczeniem o stanie zdrowia skarżącej z Diagnostycznej Poradni Chorób Płuc Szpitala Klinicznego Nr [...] w K. z dnia [...] z treści którego wynika, że skarżąca jest leczona w poradni na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc i że taką chorobę u niej rozpoznano. Skoro stwierdzono u niej taką chorobę płuc i z tego powodu jest leczona to nie wiadomo dlaczego orzeczenie lekarskie z [...] stwierdza brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc u skarżącej, w sytuacji gdy bezspornym jest że pracowała ona w narażeniu na pył kamienno węglowy. Zdaniem pełnomocnika decyzja organu I instancji została niesłusznie uchylona, gdyż rentgen klatki piersiowej z dnia [...] znajdujący się w aktach wykazał na polach płuc u skarżącej siateczkowo smużkowate nieregularne zacienienia oraz w polach środkowo-dolnych niejednolicie wysoce nieliczne dobnoguzkowe zagęszczenia znamionujące pylicę płuc. To samo dotyczy wartości badań spirometrycznych i gazometrycznych, które różnią wcześniejsze od obecnych na niekorzyść skarżącej. Zaznaczono, że w odpowiedzi na poprzednią skargę organ odwoławczy przyznał, że proces pyliczy ma charakter rozwojowy i jest długotrwały, co pasuje do procesu chorobowego skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się na podstawie kryterium legalności. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, według których odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok tutejszego Sądu - z dnia 12 stycznia 2012 r., który wyżej został omówiony. Natomiast stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku są wiążące przy dalszym procedowaniu zarówno dla sądu, jak i organu administracyjnego. W rozpoznawanym przypadku we wskazanym wyroku Sąd zawarł konkretne stanowisko oraz wskazania, jakie należało wypełnić w dalszym postępowaniu administracyjnym. Dotyczyły one orzekania medycznego w zakresie rozpoznawania choroby zawodowej. W sprawie nie jest bowiem sporna kwestia, że skarżąca od [...] do [...] była narażona na czynnik szkodliwy pod postacią pyłu kamienno-węglowego o przekroczonych normatywach higienicznych, co mogło skutkować powstaniem choroby zawodowej pylicy płuc. Wyjaśnieniu podlegała natomiast rozbieżność jaka zaistniała pomiędzy orzeczeniem WOMP w K. a orzeczeniem IMPiZŚ w S. Pierwsza z tych jednostek rozpoznała bowiem chorobę zawodową pylicę płuc na podstawie obrazu rtg z dnia [...], stwierdzając obecność zagęszczeń ogniskowych, które uznano za efekt oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy drobnoguzkowej ograniczonej. Natomiast lekarze Instytutu odmiennie ocenili radiogramy klatki piersiowej z [...], [...] i z [...] według tych samych, co jednostka I szczebla, standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. orzekając o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej tego schorzenia. Sąd uznał to za istotne, bowiem w badaniach dodatkowych ta sama jednostka (IMPiZŚ) zaznaczyła, iż płuca skarżącej są o wzmożonej przejrzystości i wykazują nieregularne zacienienia smużkowo-siateczkowe skupiające się w polach dolnych, przy czym wyraźnych zmian ogniskowych nie stwierdzono. Rozbieżność ta, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie została nadal wyjaśniona. Otóż w nowym orzeczeniu IMPiZŚ wydanym na podstawie przeprowadzonych badań, w tym zdjęcia rtg klatki piersiowej z dnia [...], ponownie nie rozpoznawano u skarżącej pylicy płuc. W uzasadnieniu natomiast jedynie ogólnie wskazano na brak zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Tymczasem Sąd w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. wyraźnie stwierdził, że nie jest wystarczające ogólnikowe odwołanie się do standardów klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy, które ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł oraz że posługiwanie się tymi zaleceniami nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim. Nie ulega zatem wątpliwości, że nowe orzeczenie wymogów tych nie spełnia. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że w orzeczeniu tym, w pozycji badania dodatkowe, wskazano: RTG z [...] płuca o nieznacznie wzmożonej przejrzystości bez zagęszczeń ogniskowych. Tymczasem w poprzednim orzeczeniu tej jednostki wydanym na podstawie rtg klatki piersiowej z [...], [...] i z [...] opisano zmiany w postaci nieregularnych zacienień smużkowo-siateczkowych skupiających się w polach dolnych. Instytut nie wskazał, czy u skarżącej nadal występują takie zmiany w obrazie płuc a jeżeli występują (bądź są to już inne zmiany) to dlaczego nie są tego rodzaju, które Instytut uznaje za konieczne do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc. Stwierdzenie występowania u skarżącej zmian w obrazie płuc obligowało natomiast tą jednostkę do ich dokładnego opisania, wyjaśnienia ich charakteru oraz przyczyn z powodu których nie można ich zdiagnozować jako pylica. Kwestia ta jest istotna również z tego powodu, gdyż na podstawie oceny zmian dostrzeżonych na zdjęciu rtg z [...] WOMP rozpoznał u skarżącej pylicę płuc. Nie ulega zatem wątpliwości, że bez wyjaśnienia i szczegółowego uzasadnienia tych kwestii nie do zaakceptowania jest stwierdzenie zawarte w orzeczeniu Instytutu, że " po zapoznaniu się uprzednio ze zdjęciami, na podstawie których WOMP K. rozpoznał chorobę zawodową, naszym zdaniem nie było podstaw do postawienia takiego rozpoznania" Należało zatem stwierdzić, że orzeczenie Instytutu nadal nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 84 k.p.a., jest ono bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie może służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Bez względu na przewidziane prawem tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia i oceny. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie niewyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji. Wobec powyższego stanu rzeczy zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro wytknięte w poprzednim wyroku naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zostało usunięte. Organ administracyjny zobowiązany będzie więc do wypełnienia ocen i wskazań zawartych w tamtym wyroku stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób przybliżony w motywach niniejszego wyroku. Nowe, lub uzupełniające orzeczenie lekarskie IMPiZŚ obejmujące wskazane wyżej zagadnienia i uwzględniające ewentualne nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącej winno spełniać wymogi przewidziane dla opinii biegłego i zawierać wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie zajętego stanowiska. Dopiero w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy we wskazanym kierunku organ podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych względów, skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy oraz w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).