I OSK 2257/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 109/12 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 109/12) oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta [...] orzekł o nabyciu przez K. K. statusu osoby bezrobotnej oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., wydanym stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Starosta [...] z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej jego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., gdyż na podstawie informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w K. stwierdził, że od dnia 15 stycznia 2008 r. K. K. jest zameldowany na pobyt stały pod innym adresem niż podany w karcie rejestracyjnej, która to okoliczność nie była organowi znana w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. . Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. oraz odmówił uznania K. K. za bezrobotnego z powodu niespełnienia określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) wymogu zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na ujawnienie istniejącej w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., a nieznanej wówczas organowi pierwszej instancji, okoliczności dotyczącej zameldowania skarżącego od dnia 15 stycznia 2008 r. na pobyt stały w L. przy ul. N. [...]. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia miejsce zameldowania osoby zgłaszającej się w celu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy ma znaczenie dla przyjęcia, czy dany urząd jest urzędem właściwym miejscowo do dokonania rejestracji i przyznania danej osobie statusu osoby bezrobotnej. K. K., zgłaszając się w dniu 1 lutego 2008 r. do rejestracji jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., w karcie rejestracyjnej podał adres zameldowania na pobyt stały – K. ul. L. [...]. Podczas gdy – jak ujawniono później – zameldowanie to było aktualne tylko do dnia 14 stycznia 2008 r., od dnia 15 stycznia 2008 r. skarżący był na stałe zameldowany w L. Tym samym K. K., rejestrując się jako osoba bezrobotna, podał nieprawdziwą informację dotyczącą swojego zameldowania na pobyt stały. Jednocześnie, jak wynika ze zgromadzonych dowodów, nie był zameldowany w K. nawet na pobyt czasowy. W świetle tych okoliczności Wojewoda [...] uznał, że w dniu zgłoszenia się K. K. do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. nie był on dla niego urzędem właściwym miejscowo ze względu na zameldowanie w L. Rejestrując się w dniu 1 lutego 2008 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., K. K. nie zachował określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wymogu zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy – Miejskim Urzędzie Pracy w L. W konsekwencji Wojewoda [...] uznał za prawidłową decyzję organu pierwszej instancji uchylającą, w wyniku wznowienia postępowania, wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. i odmawiającą uznania K. K. od dnia 1 lutego 2008 r. za osobę bezrobotną. Powyższą decyzję Wojewody [...] K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.; dalej: ustawa o ewidencji) wiążą zameldowanie z pobytem stałym, oznaczającym zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1), bądź z pobytem czasowym – bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego (art. 7 ust. 1), jednakże zamieszkiwanie to łączy się z obowiązkiem meldunkowym. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie wynika, że właściwym do zarejestrowania w celu nabycia statusu bezrobotnego jest powiatowy urząd pracy, na terenie którego dana osoba jest zameldowana na stałe lub czasowo. Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. (sygn. I OSK 1195/08) pogląd, że użyte w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia pojęcie zameldowania nie jest tożsame z pojęciem zamieszkania. Zatem przeprowadzenie zgłoszonego dowodu z zeznań świadka S. K. na okoliczność stałego przebywania K. K. w K. przy ul. L. nie mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, dla której rozstrzygnięcia znaczenie miał adres zameldowania skarżącego. W ocenie sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że skoro K. K. w momencie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. – w dniu 1 lutego 2008 r. – nie był zameldowany na terenie działania tego urzędu pracy na pobyt stały ani też na pobyt czasowy, gdyż był zameldowany na pobyt stały w L. przy ul. N. [...], to tym samym po stronie skarżącego nie występowała materialnoprawna przesłanka, od której spełnienia uzależnione jest uznanie jego osoby za bezrobotnego w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia. Przewidziana w definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przesłanka zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zameldowania nie może być rozumiana jako zarejestrowanie w miejscu zamieszkania, jeżeli dana osoba nie ma w nim zameldowania, a jednocześnie jest zameldowana w innym miejscu. Wydanie w dniu [...] lutego 2008 r. pierwotnej decyzji orzekającej o nabyciu przez K. K. statusu osoby bezrobotnej było następstwem wpisania przez niego w karcie rejestracyjnej bezrobotnego jako adresu zameldowania na pobyt stały ul. L. [...] w K. niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Ponadto skarżący został powiadomiony, że Powiatowy Urząd Pracy w P. pozostanie dla niego urzędem właściwym dopóty, dopóki będzie aktualny adres zameldowania ujawniony w karcie rejestracyjnej. Skarżący został pouczony o obowiązku zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla aktualnego miejsca zameldowania w terminie 14 dni od zmiany miejsca zameldowania. Wobec powyższego K. K. był świadomy skutków, jakie dla postępowania w sprawie nabycia statusu bezrobotnego ma miejsce jego zameldowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji, sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, iż skarżący zainicjował postępowanie o wymeldowanie z miejsca zameldowania w L. Zameldowanie K. K. w L. pozostaje aktualne. W opisanym stanie faktycznym zachodziły zatem podstawy do zastosowania przez organ art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o nabyciu przez K. K. statusu osoby bezrobotnej, skoro ujawniona została nowa w postępowaniu, a istniejąca w dacie wydania pierwotnej decyzji, okoliczność zameldowania skarżącego w momencie rejestracji poza obszarem właściwości Powiatowego Urzędu Pracy w P. Oznacza to bowiem brak jednej z przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, wymaganych łącznie dla uznania danej osoby za bezrobotnego. Określony przez ustawodawcę w art. 146 § 1 K.p.a. pięcioletni termin, wyłączający możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, w rozpoznawanej sprawie nie upłynął, gdyż uchylona decyzja o nabyciu przez K. K. statusu osoby bezrobotnej została doręczona stronie w dniu jej wydania, tj. dnia [...] lutego 2008 r., zatem jego zarzuty zawarte w tym względzie w skardze są bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie prawa materialnego i "obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 5, art. 6, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji albowiem podzielił błędne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że K. K. rejestrując się jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. utracił status bezrobotnego tego powodu, że w dacie rejestracji formalnie zameldowany był na pobyt stały L., a nie w K., nieprzerwanym miejscu zamieszkania od urodzenia do chwili obecnej, mimo iż z okoliczności sprawy wynika, że czynność wymeldowania z K., a w konsekwencji zameldowania się w L. była wadliwa prawnie od samego początku /nieskuteczna/". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, traktowanie określonego w art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia wymogu rejestrowania się w urzędzie pracy właściwym ze względu na adres zameldowania jako bezwzględnej przesłanki uzyskania statusu bezrobotnego jest niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji, przewidującym, że zameldowanie służy jedynie celom ewidencyjnym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna K. K. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wymóg ten oznacza w szczególności, że skarżący kasacyjnie, przytaczając określony przepis prawa jako podstawę kasacyjną, powinien przedstawić interpretację takiego przepisu oraz skonfrontować jego treść z zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie pozwala na wykazanie, że sąd pierwszej instancji naruszył dany przepis przez jego nieprawidłowe zastosowanie lub jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Naruszenie prawa materialnego, na które skarżący wskazuje w skardze kasacyjnej, będące następstwem jego błędnej wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Naruszenie to polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu i w konsekwencji znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Nie ulega wątpliwości, że z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie wynika, iż właściwym dla zarejestrowania w celu nabycia statusu bezrobotnego jest powiatowy urząd pracy, na terenie którego dana osoba jest zameldowana. Jest to jedna z przesłanek pozwalających uznać osobę, która zgłasza się do rejestracji w tym urzędzie, za osobę bezrobotną. Tak określone kryterium rejestracji ma umożliwiać poprawną diagnozę bezrobocia na danym terenie i służyć kontroli osób zarejestrowanych jako bezrobotne. Powiązanie właściwości danego urzędu pracy z miejscem zamieszkania, a nie zameldowania stałego czy czasowego, spowodowałoby niepewność co do liczby osób pozostających bez pracy na danym obszarze. Taki kierunek wykładni dopuszczałby rejestrowanie się zainteresowanych w różnych urzędach pracy i doprowadziłby do chaosu na lokalnym rynku pracy w zakresie wypłacania świadczeń przysługujących osobom, które nie posiadają pracy. Nastąpiłaby zatem niekontrolowana redystrybucja środków finansowych, dokonywana w oparciu o nieczytelne i niezrozumiałe reguły, których realizacja mogłaby generować nieprawidłowości, a nawet nadużycia. Prowadziłoby to do naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej, w szczególności zasad sprawiedliwości rozdzielczej, podając w wątpliwość przejrzystość reguł odnoszących się do kwestii uzyskania statusu bezrobotnego, co z kolei uzasadniałoby zarzut pogwałcenia zasady określoności prawa. Taki stan rzeczy mógłby doprowadzić do destabilizacji systemu rejestrowania bezrobotnych i godziłby w zasadę demokratycznego państwa prawnego wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku dokonano właściwej interpretacji wskazanych w podstawach kasacyjnych art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o ewidencji, nie utożsamiają zameldowania (stan prawny) z zamieszkaniem (stan faktyczny). Oznacza to, że o ile na gruncie ustawy o ewidencji zameldowanie służy jedynie potwierdzeniu faktu pobytu (art. 9 ust. 2b), o tyle na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia kwestia zameldowania wiąże się z realizacją innych celów, tj. związanych ze zwalczaniem bezrobocia, zapobieganiem powstawaniu tego zjawiska oraz należytym zarządzaniem zasobami finansowymi przeznaczonymi na pomoc potrzebującym. Ponadto Sąd nie dopuścił się błędu w ich stosowaniu, bowiem przepisy te nie miały zastosowania, gdyż przedmiotem sprawy było przyznanie K. K. statusu bezrobotnego. Rozpatrując treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia bez związku z art. 5, art. 6, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ustawy o ewidencji, sąd pierwszej instancji nadał prawidłowe znaczenie terminowi "zameldowanie", co pozwoliło mu wywieść z tego przepisu normę prawną zgodną z zasadami wyprowadzonymi z postanowień ustawy zasadniczej, a więc aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem błędu w wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, tym bardziej że dokonał jej w zgodzie z Konstytucją. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji należy uznać za nieusprawiedliwiony. Przyjęty przez sąd pierwszej instancji tok rozumowania – poprzez dokonanie zabiegu interpretacji w sposób zapewniający przejrzystość kryteriów nabywania statusu bezrobotnego i wzmacniający przewidywalność ich stosowania, umożliwia organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach klarownego prawa, a tym samym wychodzi naprzeciw obowiązkowi poszanowania wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady legalizmu. Należy wskazać, że osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zobowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego (art. 5 ust. 1 ustawy o ewidencji). W tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji). Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Skarżący kasacyjnie nie może zatem czynić atutu z nieprawidłowego wywiązania się z obowiązków ciążących na nim z mocy ustawy o ewidencji i domagać się przerzucenia odpowiedzialności za ich niedopełnienie na organy meldunkowe, ani też upatrywać w powyższej okoliczności podstawy do formułowania twierdzenia o pogwałceniu wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady legalizmu. Tym samym nie może czynić zarzutu z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wskazanej okoliczności na korzyść skarżącego. Sąd ten trafnie zwrócił uwagę na fakt, że skarżący wymeldował się z K. i zameldował na stałe w L. od dnia 15 stycznia 2008 r., a następnie nie zainicjował postępowania o wymeldowanie z tego miejsca zameldowania, jak również zameldowania się chociażby na pobyt czasowy w K. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z kolei zgodnie z art. 47 ust. 2 w zw. z ust. 1 tej ustawy, jeżeli zgłoszone dane dotyczące osoby, jej miejsca pobytu oraz innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga organ gminy. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja i przywołana tamże judykatura dowodzą, że postawione zarzuty sformułowane są pod adresem organów meldunkowych, które w niniejszej sprawie nie orzekały. Niezależnie od ich bezzasadności wypada jeszcze raz przypomnieć, że zaskarżony wyrok nie dotyczył kontroli legalności działań organów prowadzących postępowanie meldunkowe. Podobnie kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie została wydana w przedmiocie zameldowania czy wymeldowania K. K. Sąd ten – wobec braku podstawy do zastosowania art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - trafnie postąpił oddalając skargę jako bezzasadną (art. 151 p.ps.a.). Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.