II SA/Ol 260/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda W. zarządzeniem zastępczym z dnia 28 lutego 2013 r. działając w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 176, poz. 1190 z 2010 r.) i w zw. z art.16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej R. J.S. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z powołanymi przepisami nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wobec radnej, Rady Miasta R., J.S., Sąd Rejonowy Wydział II Karny w P. wydał w dniu 13 czerwca 2012 roku wyrok, sygn. akt "[...]", warunkowo umarzający postępowanie w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 21 czerwca 2012 roku. W związku z powyższym radna J.S., utraciła prawo wybieralności. Organ podkreślił, że na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wskutek utraty prawa wybieralności następuje wygaśniecie mandatu. Stosownie do ust. 2 powołanego wyżej przepisu rada stwierdza wygaśnięcie mandatu, w drodze uchwały, najpóźniej 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, umożliwiając radnemu złożenie wyjaśnień. W związku z tym, że Rada Miasta R. nie podjęła w w/w terminie uchwały, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej J.S., pismem z dnia 18 grudnia 2012r., Wojewoda W. wezwał Radę Miejską R. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej "[...]". Powyższe wezwanie Rada Miejska "[...]" otrzymała w dniu 20 grudnia 2012r. i w przepisanym terminie 30 dniowym od otrzymania tego wezwania, uchwały nie podjęła. Wojewoda W. dodał, że wobec niepodjęcia przez Radę Miejską R. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej powiadomił, o zamiarze wydania niniejszego zarządzenia zastępczego, Ministra Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 23 stycznia 2013 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu podała, że zapadły wobec niej wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie jest wyrokiem skazującym. Zastosowane w stosunku do niej warunkowe umorzenie postępowania karnego związane jest (w odróżnieniu od skazania) jedynie ze środkiem w postaci świadczenia pieniężnego na rzecz Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej w związku z tym, że poddała się próbie a czyn, w związku z którym orzeczono wyrokiem w stosunku do niej warunkowe umorzenie postępowania karnego, nie ma żadnego związku z wykonywaniem mandatu radnej Rady Miejskiej "[...]". Podkreśliła, że w art. 383 § 1 Kodeksu Wyborczego nie wymienia się warunkowego umorzenia postępowania karnego, jako przesłanki do wygaśnięcia mandatu w związku z czym należy przyjąć, że warunkowe umorzenie postępowania karnego, nie jest tożsame z wyrokiem skazującym, a skupiane się wyłącznie na dacie (odniesionej do kadencji 2010-2014) , w której nastąpiło warunkowe umorzenie postępowania karnego, a nie na istocie instytucji samego umorzenia postępowania karnego jest nieprawidłowe. W wyniku dokonanych ocen i analiz wykluczono ostatecznie warunkowe umorzenie postępowania z katalogu przypadków powodujących wygaśnięcie mandatu radnego, a to powinno skutkować aktualnie rozstrzyganiem spraw z uwzględnianiem zapisów art. 383 § 1 Kodeksu Wyborczego, bez stosowania okresów przejściowych obejmujących całą kadencję. Dodała, że niezrozumiałe jest przyjmowanie, przez Wojewodę W., że to samo zdarzenie (tj. warunkowe umorzenie postępowania karnego) dla radnego kadencji 2010-2014 powoduje konsekwencje polegające na wygaszeniu mandatu, natomiast w kolejnych kadencjach – radny, wobec którego będzie orzeczone takie samo warunkowe zawieszenie postępowania karnego - nie będzie pozbawiony mandatu. Przyjęte zasady postępowania powodują, zdaniem skarżącej, absurdalną sytuację prawną, w której to samo zdarzenie (warunkowe umorzenie postępowania karnego) wygasza jej w obecnej kadencji mandat radnej, a jednocześnie nie ogranicza możliwości uzyskania mandatu radnej w następnej kadencji. W związku z tym przywołany przez wojewodę w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym przepis przejściowy art.16 ust.3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz.113 ze zm.) powinien odnosić stosowanie przepisów dotychczasowych (tj. m.in. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zakresie wygaszenia mandatu radnego z powodu wydania wobec radnego prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowania karne w sprawie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego) tylko do przypadków zaistniałych przed datą 1 sierpnia 2011r., a nie w okresie całej kadencji organów samorządu terytorialnego 2010-2014. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenia. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej podniósł, że nie naruszył prawa materialnego tj. art. 7 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.). Dodał, że nietrafny jest zarzut skarżącej, że do niej ma zastosowanie Kodeks Wyborczy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks Wyborczy /Dz.U. Nr 21 z 2011r., poz. 113/ do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w czasie której ustawa Kodeks Wyborczy weszła w życie stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co potwierdzają orzeczenia sądowe, z których wynika, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 roku do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Dokonując oceny rozpoznawanej skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody W. z dnia 28 lutego 2013 r., w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej R. J.S. wybranej na kadencję 2010-2014 z powodu utraty prawa wybieralności. Zarządzenie to zostało wydane w związku z uzyskaniem informacji o wydanym wobec radnej, Rady Miasta "[...]", J.S., przez Sąd Rejonowy Wydział II Karny w P. w dniu 13 czerwca 2012 roku wyroku, warunkowo umarzającym postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wybory samorządowe na kadencję 2010-2014 zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej w dalszej części Ordynacją wyborczą. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszły w życie: ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011r. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Tym samym moc obowiązującą utraciła Ordynacja wyborcza, przy czym ustawodawca wprowadził jednocześnie regulacje przejściowe. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę wymienioną w art. 1 (tj. Kodeks wyborczy) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, natomiast do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (art. 16 ust.2 ), do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (art. 16 ust.3) oraz do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (art.16 ust.4). - stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przywołanych regulacji wynika więc, iż wolą ustawodawcy było poddanie nowym regułom wyborów zarządzanych dopiero po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogłyby się pojawić w czasie kadencji rozpoczętej po przeprowadzeniu takich wyborów. Natomiast do już przeprowadzonych wyborów oraz kwestii, które mogą pojawić się po takich wyborach, jak w rozpoznawanej sprawie kwestia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego kadencji 2010 – 2014, należy stosować poprzednio obowiązującą regulację, w oparciu o zapisy której przeprowadzone zostały wybory, czyli ustawę Ordynacja wyborcza. Przy interpretacji powyższego zagadnienia nie można pominąć faktu, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że sposób zredagowania kwestionowanych zapisów widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r. doprowadził do ukształtowania normy, która powierzyła Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiła określenie ich reżimu prawnego. Skutek taki zaistniał w wyniku określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzających ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta wyborów parlamentarnych. To z uwagi na tę okoliczność Trybunał Konstytucyjny uznał, że decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r. nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale kwestia ta została pozostawiona Prezydentowi. To właśnie te przyczyny legły u podstaw przyjęcia, iż derogacja art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Pogląd taki wypowiedziany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w tym kontekście należy stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku (art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), pozostawił w obrocie prawnym regulację przejściową zawartą w art. 16 ust. 3 i ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy, dotyczącą nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiących, iż stosuje się do nich przepisy Ordynacji wyborczej. W tej sytuacji skoro do wyborów nowych, uzupełniających i przedterminowych stosuje się prawo dotychczasowe, to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie takich wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku wskazał, że "zakres hipotezy rozpatrywanego przepisu (art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy) powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się ewentualnie z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa w tym przepisie, ale także stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji". Należy zatem stwierdzić, iż do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1304/12 i II OSK 1305/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem Sądu Rejonowego w P. Wydział II Karny z dnia 13 czerwca 2011 r. postępowanie karne przeciwko radnej J.S., oskarżonej o czyn z art. 270 § 2a kodeksu karnego, zostało warunkowo umorzone na okres próby jednego roku. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 21 czerwca 2012 r. Tym samym, należy uznać, iż została spełniona przesłanka utraty prawa wybieralności określona w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji wyborczej . Zgodnie zaś z art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów i stwierdzane jest przez radę powiatu w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa (ex lege), a nie z woli organu stwierdzającego jego wygaśnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należy, że zaskarżony akt wydany został w oparciu o obowiązujące przepisy, które organ prawidłowo zinterpretował, a uzasadnienie rozstrzygnięcia zgodne jest z art. 107 Kpa. Prawidłowo również powołano się na art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stwarza umocowanie dla Wojewody do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek utraty prawa wybieralności przez radnego. Spełnione też zostały, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, warunki określone w tym przepisie tj. bezskutecznie upłynął termin do podjęcia stosownej uchwały oraz zawiadomiony został właściwy minister o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako niezasadną.