I OZ 663/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 355/13 o odmowie przywrócenia terminu do złożenia skargi w sprawie ze skargi J. B. na akt – pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 355/13, odmówił J. B. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na akt – pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 19 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "akt administracyjny – rozstrzygnięcie odmawiające zakwalifikowania J. B. do zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. [...] (dot. sprawy znak: [...] Wydziału Mieszkalnictwa)", wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W tym ostatnim zakresie skarżąca, powołując się na art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., wskazała, że w toku całego postępowania administracyjnego w żadnym z pism organu nie była pouczona o tym, że jest to akt administracyjny, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.) – dalej: P.p.s.a., może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W pismach tych organ wskazywał, że sprawa związana z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu ma charakter cywilnoprawny, a strona nie ma możliwości zaskarżania do organu wyższego rzędu, a swoich roszczeń może dochodzić jedynie na drodze sądowej. Z tego też względu skarżąca, opierając się na stanowisku swojego pełnomocnika (który wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaproponował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego) – zdecydowała się na taki właśnie sposób prowadzenia sprawy, a w konsekwencji na wniesienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie spełnienia przez J. B. przesłanek określonych w § 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w Kielcach i możliwości zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu na czas nieokreślony lokalu położonego w Kielcach przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 1/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę na bezczynność, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że odmowa zawarcia umowy najmu stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej – jest aktem administracyjnym, podlegającym kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Sąd powołał się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym dopiero po zapoznaniu się z uzasadnieniem powyższego orzeczenia J. B. dowiedziała się, w jaki sposób może zakwestionować niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie organu administracji – co spowodowało wniesienie skargi w niniejszej sprawie. J. B. wskazała, że z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego w Kielcach przy ulicy [...] wystąpił jej pełnomocnik argumentując, że wnioskodawczyni spełniła wszystkie przesłanki wskazane w § 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w Kielcach. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Kielce poinformował jej pełnomocnika, że w jego ocenie nie został spełniony wymóg pięcioletniego okresu zamieszkiwania z najemcą. W kolejnym piśmie z 9 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej ponownie wniósł o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu komunalnego w Kielcach przy ulicy [...]. W odpowiedzi z dnia 24 maja 2012 r. organ podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Kolejnym pismem pełnomocnik skarżącej wniósł o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia przez J. B. przesłanek określonych w § 6 ust. 2 ww. uchwały i możliwości zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i w związku z brakiem podstaw prawych do uregulowania tytułu prawnego, powyższy wniosek rozpatrzony został negatywnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, argumentując że J. B. przez cały czas postępowania była reprezentowana przez adwokata, w związku z czym nie znajduje uzasadnienia argumentacja o nieznajomości obowiązujących przepisów. Ponadto organ podniósł, iż wskazywane w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 1/13, orzeczenia odnoszą się do innego stanu faktycznego niż zaistniały w niniejszej sprawie, a tym samym nie mają tu zastosowania. Wskazane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia dotyczyły bowiem sytuacji, gdy organy odmawiały zakwalifikowania osób do zawarcia umowy najmu poprzez umieszczenie ich na liście oczekujących na najem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca nie domaga się umieszczenia jej na liście oczekujących na najem, lecz zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] na podstawie § 6a ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/723/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 18 października 2008 r. ze zm. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Kielce. Zgodnie z tym zapisem uchwały regulacja tytułu prawnego do lokalu w tym trybie następuje w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy odnosząc się do art. 691 kodeksu cywilnego w ten sposób, że rozszerza krąg osób wymienionych w art. 692 kodeksu cywilnego, które to osoby muszą jednak spełnić dodatkowe warunki. Skarżąca chce zatem wstąpić w istniejący już stosunek najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, bez potrzeby zawierania nowej umowy. Tym samy procedura kwalifikowania do zawarcia umowy najmu i umieszczenia na liście oczekujących na najem nie ma zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zastosowania. Rozstrzygania sporów powstałych na gruncie art. 691 kodeksu cywilnego można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym. Zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wezwał skarżącą J. B. do wskazania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie – pod rygorem odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 88 ustawy P.p.s.a.). W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że uzasadnienie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 1/13 – z którego dowiedziała się o prawidłowym sposobie zaskarżenia zakwestionowanego w niniejszej sprawie aktu administracyjnego – zostało jej przekazane przez pełnomocnika w dniu 12 kwietnia 2013 r. Wskazanym na wstępie orzeczeniem Sąd pierwszej instancji uznał, iż wniosek J. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu okolicznością taką nie może być fakt, że organ nie pouczył strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowany w niniejszej sprawie akt – pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zwarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak słusznie bowiem zauważono w odpowiedzi na skargę J. B. przez cały czas była reprezentowana w postępowaniu przez fachowego pełnomocnika – adwokata, któremu doręczono m.in. wyżej wymienione pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jak wynika natomiast z utrwalonego orzecznictwa ustanowiona w art. 9 K.p.a. zasada informowania w postępowaniu administracyjnym posiada ograniczenia, przykładowo, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika trudniącego się m.in. doradztwem prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2007r. o sygn. akt IV SA/Wr 274/07, LEX nr 467377). Sąd nie podzielił zatem argumentacji skarżącej, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajduje art. 112 K.p.a. – zwłaszcza, jeśli zważy się na brak pouczenia przez organ o środkach zaskarżenia – nie zaś błędne pouczenie o ich rodzaju, bądź terminie wniesienia. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd podkreślił przy tym, że strona postępowania administracyjnego, ustanawiając pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993r. o sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). W rezultacie brak wniesienia skargi przez będącego adwokatem pełnomocnika strony w odpowiednim trybie i w ustawowym terminie obciąża skarżącą – której z tego względu nie można przypisać braku winy w przedmiotowym zakresie. Pełnomocnik zamiast wnieść skargę na akt – pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, wniósł bowiem skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie spełnienia przez J. B. przesłanek określonych w § 6 ust. 2 uchwały nr XXXI 723/2008 Rady Miejskiej w Kielcach i możliwości zawarcia z wnioskodawczynią umowy najmu na czas nieokreślony lokalu położonego w Kielcach przy ul. [...]. Skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 1/13, ze wskazaniem w uzasadnieniu, że odmowa zawarcia umowy najmu stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej – jest aktem administracyjnym, podlegającym kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła J. B., zarzucając mu naruszenie art. 86 P.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, że w toku całego postępowania administracyjnego związanego z ubieganiem się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, w żadnym z pism nie została pouczona o tym, że pismo to stanowi akt administracyjny, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ administracji wskazywał, że sprawa związana z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu ma charakter cywilnoprawny, a strona nie ma możliwości zaskarżenia do organu wyższego rzędu, może jedynie na drodze sądowej dochodzić swoich roszczeń (pismo z dnia 13 czerwca 2012 r.) Skarżąca wskazała również, że takie stanowisko prezentował organ także w odpowiedzi na skargę w sprawie II SAB/Ke 1/13. Żadnego ze swych stanowisk zawartych w korespondencji ze skarżącą organ nie traktował jako aktu administracyjnego i podnosił, że spory związane z ubieganiem się o zawarcie umowy najmu załatwiane są w formie cywilnoprawnej i rozstrzygane przez sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 87 § 1 P.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Z kolei, zgodnie z art. 88 powołanej ustawy - spóźniony lub za mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to, że Sąd otrzymując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi sprawdza w pierwszej kolejności, czy spełnia on wymogi formalne m.in. to, czy jest on dopuszczalny i złożony w terminie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że złożony w tej sprawie wniosek o przywrócenie terminu jest dopuszczalny i podlega merytorycznej ocenie. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), poddane są regulacjom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miejska w Kielcach podjęła w dniu 18 grudnia 2008 r. uchwałę nr XXXI/723/2008 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Kielce, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Kielc lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta Kielce. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby, określone w § 5 i § 6 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 37/09 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), tylko bezczynność w sprawach rozpatrzenia podania o przyznanie lokalu mieszkalnego poza kolejnością, jak i w sprawach umieszczenia na liście oczekujących na przydział lokalu komunalnego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a nastąpić to może w trybie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. i w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie toczyło się. Wniosek J. B. z dnia 5 kwietnia 2012 r. skierowany do władz Miasta Kielce nie dotyczył bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a treścią jego było uregulowanie sytuacji prawnej wnioskodawczyni poprzez przyznanie tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], w którym zamieszkała ona po śmierci swych dziadków. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 6 ust. 2 cytowanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 18 grudnia 2008 r., który stanowi, że – z osobami nie wymienionymi w art. 691 kodeksu cywilnego, może być zawarta umowa najmu lokalu na czas nieoznaczony, tj. z wnukami i rodzeństwem najemcy wspólnie z nim zamieszkującymi w chwili śmierci po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) osoby te lub ich małżonek nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, 2) zamieszkiwały z dotychczasowym najemcą w przedmiotowym lokalu co najmniej 5 lat przed jego śmiercią. Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych - (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu (...). Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To, że uchwała w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanym obecnie przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanej obecnie sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". Podzielając powyższe stanowisko należy zwrócić uwagę, iż wspomniany wyżej przepis § 6 ust. 2 omawianej uchwały z dnia 18 grudnia 2008 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 kodeksu cywilnego, który po nowelizacji dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, bo zawężającej w stosunku do pierwotnej treści art. 691 kodeksu cywilnego krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 6 ust. 2 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 kodeksu cywilnego – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z jakimi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana regulacja prawna umożliwia uwzględnienie interesów lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje uprawnienie do zamieszkiwania w danym lokalu z okoliczności w istocie faktycznej, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej pięciu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu Miasta Kielce, wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Pismo to nie mieści się bowiem w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju pismo zawiera jedynie stanowisko władz Miasta Kielce, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc niewyrażenia zgody na złożoną mu propozycję (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W związku z powyższym, w zaistniałym stanie faktycznym wniosek o przywrócenie terminu złożony przez skarżącą był niedopuszczalny. Jak stanowi art. 88 P.p.s.a., spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznał wniosek skarżącej merytorycznie i odmówił przywrócenia terminu z uwagi na nie zaistnienie przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Powyższe powoduje, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Kierując się zatem poglądem przedstawionym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (publ. jw.), w której wskazano, że zakaz reformationis in peius wynikający z art. 134 § 2 w zw. z art. 193 i 197 § 2 P.p.s.a. nie dotyczy postanowień o charakterze procesowym, a takim jest wydane postanowienie w trybie art. 188 w zw. z art. 88 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu na podstawie wyżej wymienionych przepisów w związku z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a.